(Thanh tra) - Hiện nay, một số quy định mới trong dự thảo Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại đang đặt ra những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện đối với chế định ủy quyền khiếu nại hành chính để bảo đảm tính hợp lý và hiệu quả trong thực tiễn.
Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của cá nhân, cơ quan, tổ chức nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị xâm phạm bởi quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính. Trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, quyền khiếu nại không ngừng được ghi nhận và bảo đảm ngày càng đầy đủ, thực chất hơn.
Một trong những biểu hiện rõ nét của xu hướng này là sự phát triển của chế định ủy quyền khiếu nại hành chính, từ chỗ bị giới hạn rất chặt chẽ về chủ thể được ủy quyền đến việc mở rộng đáng kể quyền lựa chọn người đại diện, bao gồm cả các chủ thể có tính chuyên nghiệp như luật sư, trợ giúp viên pháp lý.
Tuy nhiên, bên cạnh những tiến bộ đó, một số quy định mới trong dự thảo Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại lại đặt ra những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện để bảo đảm tính hợp lý và hiệu quả trong thực tiễn.
Nhìn lại quá trình phát triển của pháp luật, có thể thấy cách tiếp cận đối với việc ủy quyền khiếu nại đã có sự thay đổi đáng kể. Theo quy định tại Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, quyền khiếu nại được ghi nhận là quyền của công dân, cơ quan, tổ chức. Tuy nhiên, việc thực hiện quyền này về cơ bản mang tính trực tiếp và trong trường hợp đặc biệt nếu có ủy quyền thì phạm vi chủ thể được ủy quyền bị giới hạn rất hẹp, chủ yếu trong phạm vi người thân thích hoặc người đại diện gần gũi.
Dù quy định thời kỳ này chưa thiết kế đầy đủ một chế định ủy quyền theo nghĩa hiện đại, nhưng cách tiếp cận thể hiện rõ sự thận trọng của nhà làm luật, đặt nặng yếu tố “đích thân” của người khiếu nại và lo ngại việc lạm dụng quyền thông qua trung gian.
Bước sang giai đoạn pháp luật hiện hành, đặc biệt với Luật Khiếu nại năm 2011, tư duy lập pháp đã có sự thay đổi căn bản theo hướng đề cao quyền của người khiếu nại và bảo đảm khả năng tiếp cận công lý.
Khoản 1 Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định rõ: Người khiếu nại có quyền “tự mình khiếu nại hoặc thông qua người đại diện hợp pháp để khiếu nại”. Quy định này, xét về mặt kỹ thuật lập pháp, đã chính thức thừa nhận cơ chế đại diện trong khiếu nại như một quyền đương nhiên, không còn là ngoại lệ hạn chế như trước.
Đồng thời, các văn bản hướng dẫn thi hành đã cụ thể hóa theo hướng mở rộng đáng kể phạm vi chủ thể được ủy quyền. Chẳng hạn, theo quy định tại Nghị định số 124/2020/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung các nghị định hướng dẫn Luật Khiếu nại), việc ủy quyền được thực hiện theo quy định của pháp luật về dân sự, theo đó người được ủy quyền có thể là bất kỳ cá nhân nào có năng lực hành vi dân sự đầy đủ. Trong thực tiễn áp dụng, điều này bao gồm cả luật sư, trợ giúp viên pháp lý và những người có kiến thức chuyên môn phù hợp.
So với giai đoạn trước, đây là bước tiến rất quan trọng, thể hiện sự chuyển dịch từ tư duy “hạn chế ủy quyền” sang “bảo đảm tối đa quyền lựa chọn của người khiếu nại”.
Sự mở rộng này mang lại nhiều ý nghĩa tích cực. Trước hết, nó giúp nâng cao chất lượng khiếu nại, bởi người được ủy quyền có thể là những chủ thể có hiểu biết pháp luật, có kỹ năng lập luận và thu thập chứng cứ tốt hơn. Thứ hai, nó tạo điều kiện thuận lợi cho những nhóm yếu thế, những người không có khả năng tự mình thực hiện quyền khiếu nại. Thứ ba, nó góp phần chuyên nghiệp hóa hoạt động khiếu nại, qua đó hỗ trợ cơ quan Nhà nước trong việc giải quyết vụ việc một cách hiệu quả, minh bạch hơn.
Tuy nhiên, chính sự mở rộng này cũng đặt ra yêu cầu phải thiết kế các quy định kiểm soát phù hợp nhằm tránh việc lạm dụng hoặc gây phức tạp cho quá trình giải quyết.
Trong bối cảnh đó, dự thảo Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại đang xây dựng theo hướng: “Người ủy quyền được ủy quyền khiếu nại cho một người hoặc nhiều người về các nội dung ủy quyền khác nhau nhưng không được ủy quyền một nội dung cho nhiều người thực hiện và tối đa không quá 5 người”. Quy định này thể hiện nỗ lực dung hòa giữa việc bảo đảm quyền của người khiếu nại và yêu cầu quản lý của cơ quan Nhà nước.
Tuy nhiên, nếu phân tích kỹ, có thể thấy cách thiết kế này vẫn còn tạo ra những điểm chưa thật sự hợp lý. Việc cho phép ủy quyền cho nhiều người trong cùng một vụ việc, miễn là “các nội dung khác nhau”, có thể dẫn đến sự phức tạp không cần thiết trong quá trình xác định phạm vi đại diện và ý chí của người khiếu nại.
Trong thực tiễn, một vụ việc khiếu nại hành chính thường gắn với một quyết định hoặc hành vi hành chính cụ thể, dù có thể bao gồm nhiều khía cạnh khác nhau, nhưng vẫn được giải quyết trong một quy trình thống nhất bởi một cơ quan có thẩm quyền. Nếu tồn tại nhiều người đại diện trong cùng một vụ việc, cơ quan giải quyết sẽ phải làm việc với nhiều chủ thể, đối diện với khả năng phát sinh ý kiến không thống nhất, thậm chí mâu thuẫn, từ đó làm kéo dài thời gian và tăng chi phí giải quyết.
Từ góc độ lý luận cũng như thực tiễn, theo quan điểm của người viết, cần tiếp cận vấn đề ủy quyền khiếu nại trên cơ sở phân biệt rõ theo thẩm quyền giải quyết vụ việc. Nếu một khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của một cơ quan hành chính, thì dù nội dung khiếu nại có một hay nhiều, về bản chất vẫn là một vụ việc thống nhất. Trong trường hợp này, chỉ nên quy định người khiếu nại được ủy quyền cho một người đại diện duy nhất để thực hiện quyền khiếu nại trước cơ quan đó.
Cách tiếp cận này bảo đảm sự thống nhất trong việc thể hiện ý chí của người khiếu nại, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho cơ quan giải quyết trong việc trao đổi, xác minh và ra quyết định. Ngược lại, nếu tồn tại nhiều nội dung khiếu nại nhưng các nội dung này thuộc thẩm quyền giải quyết của các cơ quan khác nhau, thì cần thiết phải tách thành các vụ việc khiếu nại độc lập theo đúng nguyên tắc phân định thẩm quyền trong quản lý hành chính. Khi đó, mỗi vụ việc có thể được ủy quyền cho một người đại diện riêng biệt, phù hợp với tính chất độc lập của từng quan hệ pháp lý.
Như vậy, thay vì quy định theo hướng “một vụ việc – nhiều người – nhiều nội dung” như dự thảo, cần chuyển sang nguyên tắc “mỗi vụ việc – một người đại diện”, đồng thời cho phép tồn tại nhiều vụ việc độc lập tương ứng với nhiều cơ quan có thẩm quyền.
Có thể thấy, việc hoàn thiện chế định ủy quyền khiếu nại hành chính không chỉ là vấn đề kỹ thuật lập pháp mà còn liên quan trực tiếp đến hiệu quả bảo vệ quyền con người và hiệu lực của nền hành chính. Sự phát triển từ Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đến Luật Khiếu nại năm 2011 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã cho thấy xu hướng nhất quán là mở rộng và bảo đảm quyền của người khiếu nại.
Tuy nhiên, trong giai đoạn hiện nay, yêu cầu đặt ra không chỉ dừng lại ở việc mở rộng quyền mà còn phải bảo đảm tính hợp lý, minh bạch và khả thi trong tổ chức thực hiện. Việc thiết kế lại quy định về ủy quyền theo hướng rõ ràng, nhất quán với nguyên tắc phân định thẩm quyền và bản chất của “vụ việc khiếu nại” sẽ góp phần quan trọng vào việc nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại. Đồng thời tiếp tục khẳng định cam kết của Nhà nước trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong lĩnh vực hành chính.
