Theo TS. Trần Văn Long, việc xây dựng Luật Thanh tra (sửa đổi) đặc biệt có ý nghĩa trong giai đoạn hiện nay. Ảnh: Nhân vật cung cấp

Thanh tra là một chức năng thiết yếu, quan trọng trong quản lý Nhà nước, thực hiện việc xem xét, đánh giá và xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Qua hoạt động thanh tra, những sơ hở, yếu kém trong công tác quản lý được phát hiện kịp thời, qua đó đề xuất những kiến nghị nhằm khắc phục và nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng các nguồn lực phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Cũng qua hoạt động thanh tra, những bất cập trong các chủ trương, chính sách, pháp luật được phát hiện và kiến nghị sửa đổi, điều chỉnh; những sai phạm trong việc thực hiện chính sách, pháp luật được phát hiện và xử lý. Điều này đặc biệt có ý nghĩa trong giai đoạn hiện nay, khi chúng ta đang trong quá trình phát triển và hoàn thiện các thiết chế trong bộ máy Nhà nước, đẩy mạnh phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, thực hiện và hoàn thiện nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Luật Thanh tra được Quốc hội thông qua ngày 15/11/2010, có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2011.

Trên cơ sở quy định của luật, Chính phủ, Thanh tra Chính phủ và các bộ, ngành, địa phương đã ban hành các văn bản quy định, hướng dẫn về những vấn đề có liên quan đến hoạt động thanh tra, tạo cơ sở pháp lý quan trọng, toàn diện, đầy đủ cho tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra. Căn cứ vào quy định của luật và các văn bản hướng dẫn thi hành, các cơ quan thanh tra đã tiến hành hàng vạn cuộc thanh tra, kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý nhiều hành vi vi phạm pháp luật, sửa đổi, bổ sung cơ chế, chính sách phù hợp với yêu cầu thực tiễn, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước.

Cùng với sự phát triển, hội nhập sâu rộng của đất nước và phát triển kinh tế thị trường, trên các lĩnh vực của đời sống xã hội đã xuất hiện những yêu cầu mới đối với công tác quản lý Nhà nước nói chung và đối với tổ chức, hoạt động của các cơ quan thanh tra nói riêng. Những thay đổi này đã dẫn đến những quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra không còn phù hợp, gây khó khăn, hạn chế đến công tác thanh tra, đến công tác quản lý Nhà nước.

Bên cạnh đó, những chính sách về tổ chức bộ máy, về phân cấp, phân quyền trong quản lý và các quy định khác có liên quan cũng làm cho các quy định trong Luật Thanh tra trở nên bất cập, không còn phù hợp sau hơn 10 năm thi hành. Việc xây dựng Luật Thanh tra (sửa đổi) nhằm thể chế hoá các quan điểm, chủ trương của Đảng, Nhà nước và đáp ứng các yêu cầu thực tiễn. Theo kế hoạch, Thanh tra Chính phủ sẽ trình Chính phủ Dự án Luật vào tháng 12/2021 và Chính phủ trình Quốc hội cho ý kiến vào tháng 5/2022.

1. Thể chế hoá các quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước về công tác thanh tra

Trong thời gian qua, Đảng và Nhà nước ta đã có những định hướng, yêu cầu về đổi mới cũng như nâng cao hiệu quả, hiệu lực hoạt động của các cơ quan thanh tra nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng, phát triển đất nước, cần phải thể chế hóa thành các quy định pháp luật.

Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả xác định nhiệm vụ: “Rà soát, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, phạm vi hoạt động, mối quan hệ công tác của Kiểm toán Nhà nước và các cơ quan kiểm tra, thanh tra các cấp để không chồng chéo khi thực hiện nhiệm vụ”; Nghị quyết Trung ương số 26-NQ/TW ngày 19/5/2018 về tập trung xây dựng đội ngũ cán bộ các cấp, nhất là cấp chiến lược đủ phẩm chất, năng lực và uy tín, ngang tầm nhiệm vụ chỉ rõ: Đẩy mạnh công tác kiểm tra, giám sát, thanh tra định kỳ, đột xuất; theo chuyên đề, chuyên ngành, của cấp trên đối với cấp dưới; cấp dưới giám sát cấp trên.

Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 15/01/2019 của Bộ Chính trị về nâng cao hiệu quả quản lý, khai thác, sử dụng và phát huy các nguồn lực của nền kinh tế cũng đặt ra yêu cầu phải tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra nhằm bảo đảm việc huy động, sử dụng nguồn vốn đầu tư công đúng mục đích, hiệu quả, xử lý nghiêm các vi phạm gây tổn thất, lãng phí; Chiến lược Phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 đưa ra mục tiêu “tăng cường tính tập trung, thống nhất, chủ động và tự chịu trách nhiệm trong tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra”. Chiến lược xác định nhiệm vụ từ năm 2021 đến năm 2030: “Xây dựng các cơ quan thanh tra tập trung, thống nhất theo cấp hành chính gồm 2 cấp, cấp Trung ương và cấp tỉnh”; “kiện toàn cơ cấu tổ chức của Thanh tra Chính phủ cho phù hợp với việc thực hiện chức năng giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước và quản lý thống nhất về tổ chức, hoạt động trong toàn ngành Thanh tra"...

Tại Hội nghị toàn quốc về công tác phòng, chống tham nhũng năm 2018, Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng đã có kết luận, chỉ rõ những định hướng trong công tác thanh tra, kiểm tra: “Phải tăng cường kiểm tra, giám sát, kiểm soát để bảo đảm quyền lực được vận hành công khai, minh bạch, đúng đắn, không bị "tha hoá“… Phải tăng cường giám sát việc sử dụng quyền lực của cán bộ lãnh đạo, nhất là người đứng đầu; Ngăn chặn có hiệu quả tệ "tham nhũng vặt”, tình trạng vòi vĩnh, nhũng nhiễu, "gợi ý", "lót tay", gây phiền hà cho người dân và doanh nghiệp trong giải quyết công việc...“.

Việc thực thi Hiến pháp năm 2013 cũng đặt ra yêu cầu đối với ngành Thanh tra trong việc thực hiện hiệu quả hơn các chức năng, nhiệm vụ về thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, góp phần kiểm soát quyền lực Nhà nước, bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Yêu cầu xây dựng Nhà nước kiến tạo, Chính phủ liêm chính, hành động, phục vụ và quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đẩy mạnh phòng, chống tham nhũng, hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường cũng như hội nhập quốc tế cũng đòi hỏi ngành Thanh tra cần phải đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động nhằm theo kịp và phù hợp với yêu cầu của sự phát triển và hội nhập quốc tế.

2. Đáp ứng các yêu cầu của thực tiễn hiện nay

Thứ nhất, về tổ chức, bộ máy của các cơ quan thanh tra Nhà nước: Theo quy định của pháp luật hiện hành, cơ quan thực hiện chức năng thanh tra bao gồm các cơ quan thanh tra Nhà nước và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Cơ quan thanh tra Nhà nước gồm các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính và cơ quan thanh tra ngành, lĩnh vực. Các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành được quy định tại Nghị định số 07/2012/NĐ-CP và các Nghị định về thanh tra ngành, lĩnh vực (khoảng 20 Nghị định). Bên cạnh đó còn có các cơ quan thanh tra được thành lập theo điều ước quốc tế như cơ quan thanh tra hàng hải, hàng không, chứng khoán, an toàn bức xạ hạt nhân... Tổ chức các cơ quan thanh tra có sự phù hợp, ổn định trong những năm qua, thực hiện theo các quy định pháp luật về thanh tra và các quy định về cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ, quy định về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện. Tổ chức, bộ máy cơ quan thanh tra hiện nay có một số vấn đề đặt ra như sau:

Thanh tra tỉnh, thanh tra huyện: Về cơ bản, tổ chức của thanh tra tỉnh, thanh tra huyện là phù hợp, đáp ứng việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được giao. Tuy nhiên thực tiễn hiện nay, ban tiếp công dân tỉnh, huyện không gắn với cơ quan thanh tra nên giữa công tác tiếp công dân, xử lý đơn thư và công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo bị tách rời, không liền mạch. Điều này cũng thể hiện sự không thống nhất khi Ban Tiếp công dân Trung ương thuộc Thanh tra Chính phủ, các công chức là thanh tra viên, còn ban tiếp công dân tỉnh, huyện thì không thuộc các cơ quan thanh tra, các công chức không phải là thanh tra viên. Ngoài ra, thanh tra huyện còn bộc lộ bất cập trong tổ chức, biên chế và hoạt động. Theo thống kê, số cuộc thanh tra trung bình của thanh tra huyện là 4-5 cuộc/năm, biên chế từ 3-5 người, chủ yếu là tham mưu giải quyết khiếu nại, tố cáo(1). Điều này đã được nhận diện và đưa ra giải pháp trong Chiến lược Phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030.

Trên cơ sở những bất cập này, Dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi) đã đưa ban tiếp công dân tỉnh trực thuộc thanh tra tỉnh, ban tiếp công dân huyện trực thuộc thanh tra huyện, do một phó chánh thanh tra làm trưởng ban. Điều này nhằm tạo sự thống nhất trong công tác quản lý Nhà nước của thanh tra tỉnh, thanh tra huyện đối với hoạt động tiếp công dân, tạo sự thống nhất, gắn kết và liên thông trong hoạt động tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo. Bên cạnh đó còn giúp giúp các cơ quan thanh tra huyện có đủ số biên chế cần thiết theo yêu cầu của Nghị định số 107/2020/NĐ-CP và đáp ứng yêu cầu tổ chức các đoàn thanh tra trên thực tiễn.

Về thanh tra theo ngành, lĩnh vực: Theo quy định, mỗi bộ chỉ thành lập một cơ quan thanh tra, với trung bình khoảng 30 biên chế, không phụ thuộc vào quy mô, đặc điểm và yêu cầu quản lý của mỗi ngành, lĩnh vực cũng như tinh thần phân cấp, phân quyền mạnh mẽ và sự tự chủ của các cơ quan quản lý trong việc tổ chức cơ quan thanh tra.

Ở các bộ, có các tổng cục, cục được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành quy định tại Nghị định số 07/2012/NĐ-CP đã không còn phù hợp. Khoảng 20 nghị định về thanh tra ngành, lĩnh vực đã phá vỡ quy định của Nghị định số 07/2012/NĐ-CP, đa số đều nhiều hơn 2-4 đơn vị được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành ở mỗi bộ, ngành. Hoạt động thanh tra của các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra trong mỗi bộ có sự chồng chéo, trùng lặp do không thống nhất trong kế hoạch thanh tra. Việc không có cơ quan thanh tra độc lập trong các tổng cục, cục đã làm mất đi sự chủ động trong hoạt động thanh tra, kiểm tra nhằm đáp ứng kịp thời các yêu cầu quản lý.

Với thanh tra sở, bất cập về tổ chức được thể hiện rõ hơn. Thanh tra sở được tổ chức giống nhau ở tất cả các tỉnh mà không căn cứ vào nhu cầu quản lý cũng như khả năng bố trí biên chế của từng địa phương. Theo thống kê, có nhiều cơ quan thanh tra sở chỉ có từ 1-2 người, hoặc 3-4 người(2). Với số lượng biên chế như vậy thì khó có thể tổ chức thanh tra chuyên nghiệp, đáp ứng yêu cầu thanh tra trên thực tế.

Theo yêu cầu của Nghị định 107/2020/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 24/2014/NĐ-CP về tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh thì để thành lập phòng cần tối thiểu 5 biên chế đối với tỉnh loại II và loại III, còn tỉnh loại I là 06 biên chế và Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh phải có từ đủ 7 biên chế. Do vậy, với thực tiễn hiện nay thì cần sắp xếp lại để đáp ứng yêu cầu của pháp luật về tổ chức cũng như nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan thanh tra này.

Trên cơ sở đó, Dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi) đưa ra quy định về việc thành lập thanh tra tổng cục, cục thuộc bộ để thực hiện thanh tra chuyên ngành trong phạm vi quản lý của tổng cục trưởng, cục trưởng. Việc thành lập cơ quan thanh tra tổng cục, cục thuộc bộ sẽ do Chính phủ quy định theo đề nghị của bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực và Tổng Thanh tra Chính phủ. Quy định này nhằm bảo đảm việc thành lập các cơ quan thanh tra đáp ứng nhu cầu quản lý của bộ trưởng, tránh việc quy định như hiện nay. Việc thành lập thanh tra tổng cục, cục thuộc bộ về cơ bản không làm phát sinh thêm tổ chức hay biên chế do hiện nay các tổng cục, cục thuộc bộ vẫn có các đơn vị chuyên trách thực hiện tham mưu về công tác thanh tra, kiểm tra (vụ, cục hay phòng thanh tra - pháp chế, thanh tra - kiểm tra…).

Đối với thanh tra sở, Dự thảo Luật không xác định cụ thể các lĩnh vực được thành lập thanh tra sở mà quy định theo hướng việc thành lập thanh tra sở do UBND cấp tỉnh quyết định sau khi có sự thống nhất với Tổng Thanh tra Chính phủ và bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực. Quy định này nhằm bảo đảm tính chủ động cho chủ tịch UBND tỉnh trong thực hiện quản lý Nhà nước các lĩnh vực trên địa bàn. Việc thành lập do UBND tỉnh quyết định và bảo đảm về biên chế cùng các điều kiện khác cho việc tổ chức cơ quan thanh tra theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Luật Thanh tra.

Thứ hai, về hoạt động thanh tra: Kết quả hoạt động thanh tra thể hiện qua số cuộc thanh tra, chất lượng các cuộc thanh tra và việc thực hiện các kết luận, kiến nghị thanh tra. Theo thống kê, hoạt động của các cơ quan thanh tra trong thời gian quan có một số những bất cập phổ biến như thời hạn tiến hành thanh tra kéo dài, kết quả thanh tra chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý, còn những sai phạm trong hoạt động thanh tra... mà nguyên nhân chủ yếu do những hạn chế, rủi ro từ khía cạnh pháp lý - chưa có quy định đầy đủ để kiểm soát hoạt động thanh tra, bao gồm cả cơ chế kiểm soát chặt chẽ từ cơ quan quản lý, từ người ra quyết định thanh tra đối với đoàn thanh tra và cả đối tượng thanh tra.

Bất cập trước hết từ việc chưa phân định rõ, rạch ròi giữa hoạt động thanh tra và hoạt động kiểm tra thường xuyên của quản lý. Điều này đã được đề cập trong Chiến lược Phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030. Do chưa có sự phân định rõ ràng nên dẫn đến bất cập trong hoạt động, nhất là trong áp dụng trình tự, thủ tục trong hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành (trước đây theo quy định tại Thông tư số 05/2014/TT-TTCP và hiện nay theo quy định tại Thông tư số 06/2021/TT-TTCP của Thanh tra Chính phủ).

Luật Thanh tra hiện hành quy định các hình thức thanh tra gồm thanh tra theo kế hoạch, thanh tra đột xuất và thanh tra thường xuyên. Trong đó thanh tra thường xuyên với tính chất được mô tả như hoạt động kiểm tra thường xuyên của chủ thể quản lý. Điều này dẫn đến yêu cầu về trình tự, thủ tục, phương thức tiến hành sẽ khác với hoạt động thanh tra theo kế hoạch, nhất là thanh tra hành chính. Hình thức thanh tra thường xuyên là không phù hợp với tính chất của hoạt động thanh tra và lẫn lộn với hoạt động kiểm tra nhằm xử lý vi phạm hành chính.

Do đó, Dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi) thiết kế chính sách theo hướng phân định giữa hoạt động thanh tra và hoạt động kiểm tra thường xuyên của chủ thể quản lý. Các hoạt động này thực hiện theo các quy định về kiểm tra chuyên ngành với mục đích để giữ gìn trật tự, kỷ cương mà không cần thiết phải giao chức năng thanh tra chuyên ngành cho các cơ quan này như hiện nay. Điều này là phù hợp với thực tế yêu cầu quản lý cũng như tách bạch giữa hoạt động thanh tra và kiểm tra mà hiện nay đang có sự lẫn lộn, gây ra sự phản ứng khi cho rằng có quá nhiều cơ quan tiến hành thanh tra, làm ảnh hưởng đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp.

Dự thảo Luật quy định thẩm quyền, trách nhiệm tổ chức hoạt động thanh tra, kiểm tra của thủ trưởng các cơ quan quản lý Nhà nước, trong đó nhấn mạnh trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức trong việc tổ chức, phối hợp hoạt động thanh tra và kiểm tra, bảo đảm hiệu quả của công tác quản lý nhưng không làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của đối tượng quản lý; chú trọng kiểm tra mang tính chất thường xuyên nhằm đôn đốc, hướng dẫn, bảo đảm tiến độ và chất lượng công việc, phòng ngừa và xử lý vi phạm.

Những quy định này thể hiện quan điểm đề cao trách nhiệm kiểm tra thường xuyên, coi đó như một công cụ mà thủ trưởng các cơ quan quản lý phải hết sức coi trọng và sử dụng để bảo đảm hiệu quả quản lý của mình. Hoạt động thanh tra chỉ thực hiện khi cần thiết theo những trình tự, thủ tục chặt chẽ và chuyên nghiệp khi phát hiện có vi phạm pháp luật hoặc ở những nơi, những lĩnh vực tiềm ẩn nguy cơ vi phạm pháp luật qua thực tiễn quản lý hoặc để đánh giá toàn diện việc thực hiện một cơ chế, chính sách lớn để có những điều chỉnh thích hợp.

Dự thảo Luật cũng quy định về trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan quản lý Nhà nước trong việc phối hợp giữa hoạt động kiểm tra, thanh tra và trong tổ chức thực hiện kết luận thanh tra, nhằm bảo đảm thực hiện kịp thời, đầy đủ các kết luận, kiến nghị của các cơ quan thanh tra.

Ngoài ra, sự chồng chéo, trùng lặp giữa hoạt động thanh tra với nhau và với hoạt động kiểm toán Nhà nước hiện nay là khá phổ biến. Do đó, Dự thảo Luật quy định những nguyên tắc để xử lý chồng chéo trong hoạt động giữa các cơ quan thanh tra theo hướng mỗi Bộ, tỉnh chỉ có một kế hoạch thanh tra do bộ trưởng, chủ tịch UBND tỉnh ban hành. Kế hoạch thanh tra của bộ, của tỉnh được xây dựng trên cơ sở Định hướng Chương trình thanh tra và hướng dẫn của Thanh tra Chính phủ. Trong quá trình thực hiện, nếu có sự chồng chéo, trùng lặp thì cơ quan thanh tra cấp trên sẽ thực hiện nội dung thanh tra đó.

Dự thảo Luật cũng quy định cụ thể về trách nhiệm của Thanh tra Chính phủ và Kiểm toán Nhà nước phải có đánh giá, tổng kết kết quả công tác thanh tra, kiểm toán để có căn cứ xây dựng kế hoạch cho năm tiếp theo. Việc xây dựng kế hoạch thanh tra, kiểm toán hằng năm phải có sự trao đổi, thống nhất giữa Tổng Thanh tra Chính phủ và Tổng Kiểm toán Nhà nước, thực hiện nguyên tắc một nội dung hoạt động của tổ chức, cá nhân chỉ có thể là đối tượng của một cơ quan thanh tra hoặc kiểm toán. Khi tiến hành thanh tra, kiểm toán, nếu phát hiện có sự chồng chéo, trùng lặp thì thủ trưởng cơ quan thanh tra và trưởng kiểm toán khu vực, chuyên ngành phải trao đổi, thống nhất để có giải pháp xử lý và bảo đảm tính kế thừa trong hoạt động giữa hai cơ quan, đơn vị.

Bên cạnh đó, Dự thảo Luật quy định những nội dung nhằm tạo cơ sở pháp lý, đáp ứng các yêu cầu thực tiễn hiện nay như về công tác thanh tra, kiểm tra trong đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp Nhà nước và cơ quan Nhà nước không có chức năng quản lý Nhà nước, việc một cuộc thanh tra có thể ban hành nhiều kết luận thanh tra, có thể sửa đổi, thay thế, huỷ bỏ kết luận thanh tra, việc thẩm định dự thảo kết luận thanh tra, việc giám sát hoạt động của đoàn thanh tra…

---------------------

(1) Báo cáo theo dõi thi hành pháp luật về thanh tra năm 2020 của Thanh tra Chính phủ

(2) Báo cáo theo dõi thi hành pháp luật về thanh tra năm 2020 của Thanh tra Chính phủ