(Thanh tra) - Để bảo đảm quyền khiếu nại của công dân trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, việc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc UBND cấp xã cần được hướng dẫn rõ ràng. Trọng tâm là hoàn thiện quy định, phân định trách nhiệm và thống nhất cách áp dụng giữa các cơ quan.
Rà soát đồng bộ quy định, xác định rõ chủ thể có thẩm quyền
Việc tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình hai cấp đòi hỏi các quy định về giải quyết khiếu nại phải được rà soát để bảo đảm phù hợp với cơ cấu tổ chức và quan hệ quản lý mới. Trong đó, thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc UBND cấp xã là vấn đề cần được làm rõ trên cơ sở đối chiếu đầy đủ các quy định pháp luật có liên quan.
Luật Khiếu nại năm 2011, được sửa đổi, bổ sung bởi Luật số 136/2025/QH15 ngày 10/12/2025, đã điều chỉnh một số quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Trong khi đó, Nghị định số 124/2020/NĐ-CP ngày 19/10/2020 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Khiếu nại, được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 155/2026/NĐ-CP ngày 15/5/2026, quy định cụ thể về thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong đơn vị sự nghiệp công lập.
Theo Điều 14 Nghị định số 124/2020/NĐ-CP, người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình và của viên chức do mình quản lý trực tiếp. Đối với khiếu nại lần hai, thẩm quyền được xác định theo cấp trên trực tiếp; nếu đơn vị không có đơn vị sự nghiệp công lập cấp trên trực tiếp thì người đứng đầu cơ quan Nhà nước quản lý đơn vị có thẩm quyền giải quyết.
Tuy nhiên, khi đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc UBND cấp xã, việc áp dụng quy định này cần được đặt trong mối quan hệ với các quy định mới về thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp xã. Nếu chưa xác định rõ chủ thể có thẩm quyền giải quyết lần hai, cơ quan tiếp nhận đơn có thể lúng túng trong việc xác định trách nhiệm, còn người khiếu nại phải mất thời gian tìm đúng nơi giải quyết.
Vì vậy, trước hết cần rà soát đồng bộ Luật Khiếu nại đã được sửa đổi, bổ sung, Nghị định số 124/2020/NĐ-CP đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 155/2026/NĐ-CP và các quy định về phân định thẩm quyền trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Việc rà soát cần tập trung vào những trường hợp cụ thể, thay vì chỉ dừng ở việc đối chiếu các quy định chung.
Trọng tâm là xác định rõ trường hợp người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu; trường hợp thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp xã; và chủ thể giải quyết lần hai tương ứng với từng trường hợp. Đồng thời, cần làm rõ cách xác định cơ quan Nhà nước quản lý đơn vị sự nghiệp công lập khi đơn vị không có cấp trên trực tiếp.
Việc xác định thẩm quyền phải dựa trên căn cứ pháp luật, chủ thể ban hành quyết định hoặc thực hiện hành vi bị khiếu nại, phạm vi quản lý trực tiếp và tính chất của quyết định, hành vi. Không nên mặc nhiên coi cơ quan quản lý đơn vị là chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai nếu chưa xác định được người có thẩm quyền theo quy định pháp luật.
Trường hợp quy định hiện hành chưa làm rõ tình huống đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc UBND cấp xã, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng cụ thể hóa trường hợp này. Quy định cần bảo đảm sự thống nhất giữa thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu và lần hai, không tạo ra khoảng trống khiến người khiếu nại không xác định được cơ quan có trách nhiệm giải quyết.
Hướng dẫn cụ thể từng tình huống, phân biệt thẩm quyền quản lý với thẩm quyền giải quyết khiếu nại
Bên cạnh việc rà soát, hoàn thiện quy định, cần nghiên cứu ban hành hướng dẫn thống nhất về xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc UBND cấp xã. Hướng dẫn cần giúp cơ quan tiếp nhận, xử lý đơn có căn cứ xác định đúng chủ thể giải quyết ngay từ đầu, hạn chế cách hiểu khác nhau giữa các địa phương.
Nội dung hướng dẫn nên làm rõ các tình huống thường gặp: Khiếu nại đối với quyết định, hành vi của người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập; khiếu nại đối với quyết định, hành vi của viên chức do người đứng đầu đơn vị quản lý trực tiếp; khiếu nại đối với quyết định, hành vi thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của Chủ tịch UBND cấp xã; và trường hợp đơn vị không có đơn vị sự nghiệp công lập cấp trên trực tiếp.
Với mỗi tình huống, cần xác định căn cứ pháp lý, chủ thể có thẩm quyền giải quyết lần đầu, chủ thể có thẩm quyền giải quyết lần hai và trách nhiệm của cơ quan tiếp nhận khi phát hiện vụ việc không thuộc thẩm quyền. Cách hướng dẫn theo từng trường hợp sẽ giúp việc áp dụng quy định cụ thể hơn, đồng thời tránh tình trạng suy luận thẩm quyền chỉ từ quan hệ trực thuộc hoặc chức năng quản lý chung.
Một nội dung cần đặc biệt lưu ý là phân biệt thẩm quyền quản lý với thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Cơ quan có trách nhiệm quản lý, kiểm tra, giám sát hoặc hướng dẫn nghiệp vụ đối với đơn vị sự nghiệp công lập không đương nhiên có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai. Thẩm quyền này phải được xác định theo quy định pháp luật, không thể chỉ dựa vào vị trí quản lý trong hệ thống tổ chức.
Bên cạnh đó, cần làm rõ đối tượng khiếu nại trước khi xác định chủ thể giải quyết. Không phải mọi quyết định do người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập ban hành đều đương nhiên thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật về khiếu nại hành chính. Cơ quan xử lý đơn cần xem xét tính chất, căn cứ pháp lý của quyết định, hành vi; xác định chủ thể ban hành hoặc thực hiện và thẩm quyền tương ứng.
Nếu không phân biệt được những yếu tố này, việc xác định thẩm quyền có thể sai ngay từ bước đầu, dẫn đến chuyển đơn không đúng nơi hoặc kéo dài thời gian xử lý. Do đó, hướng dẫn nghiệp vụ cần đặt việc nhận diện đúng đối tượng khiếu nại và xác định đúng chủ thể có thẩm quyền làm yêu cầu xuyên suốt.
Trong thời gian chưa sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật, việc ban hành hướng dẫn cần bảo đảm tuân thủ các quy định hiện hành, không tạo thêm thẩm quyền ngoài luật hoặc hạn chế quyền khiếu nại của công dân. Đối với trường hợp còn có cách hiểu khác nhau, cần có cơ chế trao đổi, hướng dẫn kịp thời giữa các cơ quan có liên quan, thay vì để người khiếu nại tự tìm kiếm cơ quan giải quyết.
Hướng dẫn thống nhất không chỉ giúp cán bộ tham mưu có căn cứ xử lý vụ việc mà còn góp phần nâng cao tính minh bạch trong thực thi công vụ. Khi trách nhiệm của từng chủ thể được xác định rõ, việc giải quyết khiếu nại sẽ hạn chế tình trạng đùn đẩy, né tránh hoặc chuyển đơn qua nhiều đầu mối.
Tăng cường phối hợp, kiểm tra và trách nhiệm trong thực thi pháp luật
Cùng với hoàn thiện quy định và hướng dẫn nghiệp vụ, cần tăng cường phối hợp giữa UBND cấp xã, UBND cấp tỉnh và cơ quan quản lý chuyên ngành trong việc tiếp nhận, phân loại, xác định thẩm quyền và giải quyết khiếu nại liên quan đến đơn vị sự nghiệp công lập.
Ngay từ khâu tiếp nhận, cơ quan có trách nhiệm cần kiểm tra căn cứ pháp lý của quyết định, hành vi bị khiếu nại; xác định chủ thể ban hành hoặc thực hiện; làm rõ quan hệ quản lý trực tiếp và các quy định về phân cấp, ủy quyền có liên quan. Đây là cơ sở để xác định đúng thẩm quyền, tránh chuyển đơn theo suy đoán hoặc chỉ căn cứ vào tên gọi, vị trí tổ chức của đơn vị.
Đối với vụ việc có cách hiểu khác nhau về thẩm quyền, cần có cơ chế phối hợp để trao đổi, hướng dẫn kịp thời. Việc phối hợp phải hướng đến xác định được chủ thể có trách nhiệm giải quyết theo quy định, không làm phát sinh thêm thủ tục không cần thiết hoặc khiến người khiếu nại phải nhiều lần bổ sung, gửi lại đơn.
Công tác tập huấn nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ, công chức tham mưu giải quyết khiếu nại ở cấp xã và cấp tỉnh cũng cần được chú trọng. Nội dung tập huấn nên tập trung vào kỹ năng xác định đối tượng khiếu nại, phân biệt thẩm quyền quản lý với thẩm quyền giải quyết khiếu nại, áp dụng quy định về thẩm quyền lần đầu và lần hai, cũng như xử lý những tình huống phát sinh khi tổ chức lại đơn vị sự nghiệp công lập.
Song song với tập huấn, cần tăng cường kiểm tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về khiếu nại, chú trọng phát hiện và chấn chỉnh tình trạng chuyển đơn không đúng quy định, chậm xác định thẩm quyền hoặc né tránh trách nhiệm giải quyết. Kết quả kiểm tra cần được sử dụng để nhận diện những điểm chưa thống nhất trong áp dụng pháp luật, từ đó kịp thời đề xuất hướng dẫn hoặc hoàn thiện quy định.
Về lâu dài, việc giải quyết khiếu nại cần được đặt trong yêu cầu nâng cao trách nhiệm giải trình của cơ quan Nhà nước và người có thẩm quyền. Khi chủ thể giải quyết được xác định rõ, người khiếu nại có cơ sở thực hiện quyền của mình, còn cơ quan có trách nhiệm phải chủ động tiếp nhận, xử lý và giải quyết vụ việc theo đúng quy định.
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc UBND cấp xã vì vậy cần được làm rõ bằng cả quy định pháp luật và hướng dẫn áp dụng thống nhất. Rà soát đồng bộ văn bản, phân định cụ thể từng tình huống, tăng cường phối hợp và kiểm tra trách nhiệm là những yêu cầu cần thiết để hạn chế chuyển đơn nhiều lần, bảo đảm quyền khiếu nại của công dân và nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
