Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, việc xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc UBND cấp xã đặt ra vấn đề cần làm rõ. Ảnh minh họa

Thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong mô hình chính quyền hai cấp

Giải quyết khiếu nại hành chính là cơ chế quan trọng để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức, đồng thời góp phần kiểm soát việc thực hiện quyền lực trong hoạt động quản lý Nhà nước. Hiệu quả của cơ chế này không chỉ phụ thuộc vào trình tự, thủ tục mà còn ở việc xác định đúng chủ thể có trách nhiệm xem xét, giải quyết vụ việc.

Khi tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình hai cấp, việc rà soát thẩm quyền giải quyết khiếu nại càng có ý nghĩa thiết thực. Những thay đổi về tổ chức, quan hệ quản lý và phân định nhiệm vụ đòi hỏi các quy định liên quan phải được áp dụng thống nhất, tránh phát sinh khoảng trống hoặc cách hiểu khác nhau giữa các địa phương.

Một vấn đề cần được quan tâm là thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc UBND cấp xã. Đây là tình huống có sự giao thoa giữa quy định chuyên biệt về giải quyết khiếu nại trong đơn vị sự nghiệp công lập và quy định mới về thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp xã.

Theo Điều 14 Nghị định số 124/2020/NĐ-CP ngày 19/10/2020 của Chính phủ, người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình và của viên chức do mình quản lý trực tiếp. Đối với khiếu nại lần hai, quy định này xác định thẩm quyền theo cơ chế quản lý cấp trên trực tiếp; trường hợp đơn vị không có đơn vị sự nghiệp công lập cấp trên trực tiếp thì người đứng đầu cơ quan Nhà nước quản lý đơn vị có thẩm quyền giải quyết.

Trong khi đó, Luật Khiếu nại năm 2011, được sửa đổi, bổ sung bởi Luật số 136/2025/QH15 ngày 10/12/2025, đã điều chỉnh các quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, trong đó có thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp xã đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của những chủ thể thuộc phạm vi quản lý trực tiếp.

Vấn đề đặt ra là khi người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc UBND cấp xã ban hành quyết định thuộc đối tượng khiếu nại và giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng người khiếu nại không đồng ý, thì chủ thể nào có thẩm quyền giải quyết lần hai? Việc xác định thẩm quyền cần dựa vào quan hệ trực thuộc của đơn vị, thẩm quyền quản lý của Chủ tịch UBND cấp xã hay quy định riêng đối với đơn vị sự nghiệp công lập?

Đây không đơn thuần là vấn đề xác định cơ quan tiếp nhận đơn. Việc lựa chọn đúng chủ thể giải quyết lần hai quyết định khả năng xem xét lại kết quả giải quyết lần đầu theo đúng quy định, đồng thời gắn với trách nhiệm của cơ quan quản lý và quyền thực hiện khiếu nại của công dân.

Ranh giới thẩm quyền giữa Chủ tịch UBND cấp xã và người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập

Điểm cần làm rõ trước hết là mối quan hệ giữa thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp xã với thẩm quyền của người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập. Hai chủ thể có thể có mối liên hệ về tổ chức, quản lý nhưng không vì vậy mà thẩm quyền giải quyết khiếu nại đương nhiên đồng nhất.

Khoản 1, Điều 14 Nghị định số 124/2020/NĐ-CP quy định người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình và của viên chức do mình quản lý trực tiếp. Đây là quy định chuyên biệt, xác định thẩm quyền trên cơ sở vị trí của người đứng đầu và quan hệ quản lý trực tiếp trong đơn vị.

Trong khi đó, quy định sửa đổi Luật Khiếu nại đã bổ sung, điều chỉnh thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp xã, trong đó có trường hợp quyết định hành chính, hành vi hành chính của viên chức do mình quản lý trực tiếp. Khi đơn vị sự nghiệp công lập được tổ chức trực thuộc UBND cấp xã, việc áp dụng các quy định này cần căn cứ vào chủ thể ban hành quyết định, người thực hiện hành vi bị khiếu nại, phạm vi quản lý trực tiếp và căn cứ pháp lý điều chỉnh từng trường hợp.

Chỉ căn cứ vào quan hệ trực thuộc về tổ chức để kết luận rằng mọi quyết định, hành vi của người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập đều thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp xã là chưa đủ cơ sở. Ngược lại, cũng không thể mặc nhiên cho rằng tất cả quyết định, hành vi của người đứng đầu đơn vị đều thuộc thẩm quyền giải quyết lần đầu của chính người đó mà không đối chiếu quy định pháp luật mới về phân cấp, quản lý và thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp xã.

Điều cần thiết là xác định rõ ranh giới giữa thẩm quyền quản lý Nhà nước của Chủ tịch UBND cấp xã với thẩm quyền giải quyết khiếu nại của người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập. Việc quản lý một đơn vị về tổ chức không đồng nghĩa với việc mọi quyết định của đơn vị đều do người đứng đầu UBND cấp xã giải quyết khiếu nại. Tương tự, thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu của người đứng đầu đơn vị cũng không tự động xác định được chủ thể giải quyết lần hai.

Trong thực tiễn, người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập có thể ban hành quyết định liên quan đến quản lý, sử dụng viên chức, tổ chức hoạt động chuyên môn hoặc thực hiện nhiệm vụ được giao. Tính chất và căn cứ pháp lý của từng quyết định có thể khác nhau. Vì vậy, trước khi xác định thẩm quyền giải quyết khiếu nại, cần làm rõ quyết định, hành vi bị khiếu nại có thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật về khiếu nại hành chính hay không, chủ thể nào ban hành hoặc thực hiện và thẩm quyền đó được xác lập trên cơ sở nào.

Việc phân định này đặc biệt quan trọng, bởi không phải mọi quyết định do người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập ban hành đều đương nhiên là đối tượng khiếu nại hành chính theo Luật Khiếu nại. Nếu không xác định đúng đối tượng khiếu nại và thẩm quyền ban hành quyết định ngay từ đầu, việc lựa chọn chủ thể giải quyết lần đầu, lần hai đều có thể bị ảnh hưởng.

Khoảng trống cần được làm rõ trong xác định thẩm quyền lần hai

Khó khăn tiếp theo nằm ở cách xác định chủ thể giải quyết khiếu nại lần hai theo khoản 2, Điều 14 Nghị định số 124/2020/NĐ-CP. Quy định hiện hành xác định người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập cấp trên trực tiếp có thẩm quyền giải quyết lần hai. Nếu đơn vị không có đơn vị sự nghiệp công lập cấp trên trực tiếp thì người đứng đầu cơ quan Nhà nước quản lý đơn vị có thẩm quyền giải quyết.

Cơ chế này được xây dựng trên cơ sở xác định cấp quản lý trực tiếp hoặc cơ quan Nhà nước quản lý đơn vị. Tuy nhiên, khi áp dụng đối với đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc UBND cấp xã trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, cần làm rõ cơ quan nào được xác định là cơ quan Nhà nước quản lý đơn vị theo quy định nói trên và ai là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại.

Câu hỏi đặt ra là trong trường hợp đơn vị không có đơn vị sự nghiệp công lập cấp trên trực tiếp, chủ thể giải quyết lần hai là Chủ tịch UBND cấp xã hay một chủ thể khác theo quy định về phân cấp, quản lý chuyên ngành? Để trả lời, cần đối chiếu đầy đủ quy định pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, cơ cấu quản lý đơn vị và các quy định liên quan. Không thể chỉ từ quan hệ trực thuộc của đơn vị mà suy ra ngay thẩm quyền giải quyết lần hai.

Cũng cần phân biệt cơ quan quản lý đơn vị với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Việc một cơ quan thực hiện chức năng quản lý, kiểm tra, giám sát hoặc hướng dẫn nghiệp vụ không tự động làm phát sinh thẩm quyền giải quyết lần hai nếu pháp luật chưa quy định hoặc chưa xác định rõ chủ thể có thẩm quyền. Đây là ranh giới quan trọng để tránh việc giao trách nhiệm giải quyết khiếu nại dựa trên suy luận về chức năng quản lý chung.

Luật số 136/2025/QH15 có hiệu lực từ ngày 1/7/2026. Nghị định số 155/2026/NĐ-CP ngày 15/5/2026 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 124/2020/NĐ-CP cũng có hiệu lực từ ngày 1/7/2026. Khi xem xét vấn đề thẩm quyền, cần đối chiếu cụ thể nội dung sửa đổi của các văn bản này với quy định tại Điều 14, không mặc nhiên cho rằng việc sửa đổi về trình tự, thủ tục đã giải quyết đầy đủ vấn đề xác định chủ thể có thẩm quyền lần hai.

Nếu quy định hiện hành chưa làm rõ trường hợp đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc UBND cấp xã, việc áp dụng có thể khác nhau giữa các địa phương. Người khiếu nại có nguy cơ phải gửi đơn đến nhiều cơ quan, chờ hướng dẫn hoặc nhận văn bản chuyển đơn mà chưa biết rõ chủ thể chịu trách nhiệm giải quyết. Điều này không chỉ kéo dài thời gian thực hiện quyền khiếu nại mà còn có thể làm phân tán trách nhiệm giải trình của các cơ quan liên quan.

Do đó, vấn đề đặt ra không phải là lựa chọn một chủ thể theo suy đoán, mà là làm rõ căn cứ pháp lý để xác định thẩm quyền trong từng trường hợp cụ thể. Việc rà soát, hướng dẫn thống nhất cần tập trung vào mối quan hệ giữa thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp xã và người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập; cách xác định cơ quan Nhà nước quản lý đơn vị; đồng thời làm rõ chủ thể giải quyết khiếu nại lần hai tương ứng với từng trường hợp giải quyết lần đầu.

Làm rõ những nội dung này sẽ tạo cơ sở để áp dụng pháp luật thống nhất, hạn chế tình trạng chuyển đơn nhiều lần và bảo đảm việc xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu được thực hiện bởi đúng chủ thể có thẩm quyền. Đây cũng là tiền đề để hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại phù hợp với mô hình chính quyền địa phương hai cấp.

Bài 2: Cần hướng dẫn thống nhất, tránh chuyển đơn nhiều lần