(Thanh tra) - Luật Thanh tra năm 2025 và các văn bản hướng dẫn thi hành đặt ra yêu cầu phải quán triệt thống nhất cách nhận thức, vận hành cơ chế xử lý vi phạm được phát hiện qua hoạt động thanh tra. Đối với lực lượng Công an nhân dân, việc phân định rõ giữa vi phạm công vụ và vi phạm hành chính là điều kiện pháp lý bắt buộc để lựa chọn đúng cơ chế xử lý.
Việc nhận diện chuẩn xác điều kiện, thẩm quyền, kích hoạt đúng thời điểm thủ tục và tổ chức hồ sơ xử phạt độc lập chính là nền tảng để giữ vững kỷ luật nội bộ và bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật về quản lý Nhà nước.
Luật Thanh tra năm 2025 cùng các văn bản hướng dẫn thi hành đặt ra yêu cầu tiếp tục quán triệt thống nhất cách nhận thức và vận hành cơ chế xử lý vi phạm được phát hiện qua hoạt động thanh tra.
Đối với lực lượng Công an nhân dân, yêu cầu này càng có ý nghĩa trực tiếp đối với công tác thanh tra khi tổ chức và hoạt động thanh tra đã được cụ thể hóa thêm bởi Nghị định số 273/2025/NĐ-CP.
Đồng thời, các biểu mẫu xử phạt thuộc thẩm quyền của Công an nhân dân cũng đã được hướng dẫn chi tiết tại Thông tư số 39/2025/TT-BCA. Trong bối cảnh đó, việc nhận diện đúng điều kiện, thẩm quyền và trình tự áp dụng xử phạt vi phạm hành chính là vấn đề phục vụ trực tiếp cho công tác thanh tra hiện nay.
Theo các quy định của Luật Thanh tra năm 2025, người tiến hành thanh tra có trách nhiệm phát hiện, xem xét xử lý vi phạm theo thẩm quyền hoặc kiến nghị người có thẩm quyền xử lý.
Tuy nhiên, đối với việc xử phạt vi phạm hành chính, sự áp dụng không thể được hiểu theo lối khái quát chung chung. Mọi hoạt động xử phạt phải được đặt đúng trong khuôn khổ của Luật Xử lý vi phạm hành chính, pháp luật chuyên ngành có liên quan và các quy định cụ thể về thẩm quyền của từng chủ thể trong hoạt động thanh tra.
Chính vì vậy, việc làm rõ căn cứ pháp lý, phân định đúng bản chất hành vi, kích hoạt đúng thời điểm thủ tục xử phạt và tổ chức một bộ hồ sơ xử phạt độc lập song song với hồ sơ thanh tra là yêu cầu cần tiếp tục quán triệt thống nhất trong thực tiễn thanh tra Công an nhân dân.
Nếu thẩm quyền xử phạt được áp dụng nhưng lại thiếu đi sự phân định rõ ràng giữa vi phạm công vụ và vi phạm hành chính theo đúng Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính, thực tiễn có thể phát sinh hai khuynh hướng sai lệch. Khuynh hướng thứ nhất là hành chính hóa các quan hệ công vụ nội bộ, sử dụng công cụ nộp phạt thay thế cho cơ chế xử lý kỷ luật và trách nhiệm công vụ, qua đó làm sai lệch bản chất quản lý nội bộ trong lực lượng.
Khuynh hướng thứ hai là sự bỏ lọt vi phạm khi không áp dụng xử phạt đối với các hành vi đã đáp ứng đầy đủ dấu hiệu cấu thành vi phạm hành chính, dẫn đến làm giảm hiệu lực quản lý Nhà nước. Cơ chế xử phạt này được xác định là tồn tại song song, không thay thế và hoàn toàn không làm mất đi vai trò của cơ chế kiến nghị xử lý truyền thống trong hoạt động thanh tra.
Luật Thanh tra năm 2025 xác định thanh tra là hoạt động xem xét, đánh giá, kết luận và kiến nghị xử lý của cơ quan thanh tra đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Pháp luật quy định “người tiến hành thanh tra” bao gồm người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra và thành viên Đoàn thanh tra, nhưng danh xưng này không đồng nghĩa với việc đương nhiên có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính mà thẩm quyền này phải được xác định theo đúng từng điều khoản cụ thể của Luật Thanh tra năm 2025 và pháp luật có liên quan.
Đối với hoạt động thanh tra trong Công an nhân dân, thẩm quyền xử phạt phải được xác định đúng theo từng chủ thể. Cụ thể, người ra quyết định thanh tra thực hiện quyền này theo điểm q khoản 1 Điều 38. Trưởng đoàn thanh tra thực hiện thẩm quyền theo điểm k khoản 1 Điều 39. Đối với thành viên Đoàn thanh tra, nếu là thanh tra viên thì thực hiện theo điểm c khoản 1 Điều 40 Luật Thanh tra năm 2025.
Đặc biệt, trường hợp người ra quyết định thanh tra là Chánh Thanh tra Bộ Công an thì còn được áp dụng thẩm quyền thuộc trường hợp quy định tại khoản 4 Điều 14 của đạo luật này.
Ngược lại, đối với thành viên Đoàn thanh tra không phải là thanh tra viên, khoản 2 Điều 40 chỉ cho phép họ thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại các điểm a, d, đ và e khoản 1 Điều 40, nên hoàn toàn không có căn cứ pháp lý nào để đồng nhất họ với thanh tra viên về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính.
Vì vậy, khi xem xét áp dụng xử phạt, người thực thi nhiệm vụ phải xác định đúng chủ thể, đúng phạm vi thẩm quyền và đúng căn cứ luật định; không thể hiểu theo hướng mọi người tiến hành thanh tra đều đương nhiên có thẩm quyền ra quyết định xử phạt.
Bên cạnh các quy định thẩm quyền của từng chủ thể, Điều 29 Luật Thanh tra năm 2025 không thể bị hiểu thành căn cứ trao thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Điều luật này đặt ra trách nhiệm người tiến hành thanh tra phải áp dụng các biện pháp theo thẩm quyền để chấm dứt hành vi vi phạm; trường hợp vi phạm không thuộc thẩm quyền xử lý của mình thì Trưởng đoàn thanh tra kiến nghị người ra quyết định thanh tra hoặc Thủ trưởng cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xử lý.
Do đó, Điều 29 là căn cứ về trách nhiệm xử lý và kiến nghị xử lý trong quá trình thanh tra; còn thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính phải được xác định theo các điều khoản phân quyền cụ thể của Luật Thanh tra năm 2025 và các quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.
Lực lượng Công an nhân dân hoạt động trong môi trường kỷ luật nghiêm ngặt, có hệ thống điều lệnh, quy trình nghiệp vụ và chế độ trách nhiệm công vụ hết sức chặt chẽ. Phần lớn các sai phạm được phát hiện trong các cuộc thanh tra nội bộ đều phát sinh từ quá trình thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao.
Việc áp dụng thẩm quyền xử phạt chỉ bảo đảm đúng quy định của pháp luật khi phân định được rõ ràng ranh giới pháp lý của ba nhóm hành vi: Vi phạm công vụ, vi phạm hành chính và nhóm hành vi có dấu hiệu giao thoa.
Sự phân định này không phải là một yêu cầu mang tính kỹ thuật nghiệp vụ đơn thuần, mà là điều kiện pháp lý bắt buộc nhằm bảo đảm không làm sai chức năng của hoạt động thanh tra, không làm sai lệch bản chất xử phạt, đồng thời ngăn chặn sự xung đột giữa hệ thống kỷ luật công vụ với hệ thống pháp luật hành chính.
Nhóm thứ nhất là hành vi vi phạm công vụ, được nhận diện là những vi phạm về nghĩa vụ, trách nhiệm, quy trình, quy chế, điều lệnh và kỷ luật công tác trong quá trình thực hiện nhiệm vụ. Bản chất của nhóm hành vi này là xâm phạm trật tự tổ chức, kỷ luật, kỷ cương công vụ và chủ yếu không trực tiếp xâm phạm trật tự quản lý Nhà nước theo nghĩa của pháp luật hành chính.
Đối với nhóm hành vi này, cơ chế xử lý đặt ra chủ yếu là kỷ luật và trách nhiệm công vụ, thông qua các hình thức kiến nghị xử lý cá nhân, trách nhiệm người đứng đầu và chấn chỉnh công tác quản lý.
Cơ quan thanh tra không được sử dụng thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính để xử lý các hành vi thuần túy là vi phạm công vụ, bởi điều này không chỉ sai bản chất pháp lý mà còn trực tiếp tạo ra xung đột với các quy định về xử lý kỷ luật của lực lượng Công an nhân dân.
Nhóm thứ hai là hành vi vi phạm hành chính, bao gồm những hành vi có lỗi, do tổ chức hoặc cá nhân thực hiện, xâm phạm trật tự quản lý Nhà nước và đã được pháp luật quy định cụ thể có chế tài xử phạt.
Đối với lực lượng Công an nhân dân, nhóm này thường phát sinh trong 3 bối cảnh điển hình. Đó là khi tổ chức, đơn vị tham gia quan hệ quản lý Nhà nước với tư cách chủ thể bị quản lý nhưng vi phạm điều kiện bắt buộc; hoặc cá nhân cán bộ tham gia quan hệ xã hội ngoài phạm vi công vụ và thực hiện hành vi vi phạm; hoặc hành vi phát sinh trong quá trình thi hành nhiệm vụ nhưng đồng thời xâm phạm trực tiếp các quy định quản lý Nhà nước áp dụng chung cho mọi chủ thể.
Khi các hành vi này được phát hiện, nếu đáp ứng đầy đủ điều kiện về căn cứ pháp lý, thẩm quyền, thời hiệu, thời hạn, trình tự và thủ tục theo Luật Xử lý vi phạm hành chính thì phải xem xét áp dụng xử phạt hoặc kiến nghị người có thẩm quyền xử phạt theo quy định của pháp luật.
Nhóm thứ ba, cũng là nhóm phức tạp nhất trong thực tiễn, là các hành vi vi phạm giao thoa. Đây là những hành vi hoặc chuỗi hành vi mà trong cùng một sự việc vừa làm phát sinh trách nhiệm công vụ, lại vừa làm phát sinh trách nhiệm hành chính.
Việc xử lý gộp hai loại hành vi này thành một sẽ làm sai bản chất pháp lý, còn việc chỉ xử lý theo một loại hành vi sẽ tất yếu dẫn đến việc bỏ lọt trách nhiệm của hành vi còn lại.
Nguyên tắc xử lý kiên quyết là phải bóc tách rõ từng hành vi: Vi phạm nghĩa vụ công vụ thì xử lý kỷ luật; vi phạm trật tự quản lý Nhà nước thì xem xét xử phạt hành chính. Hai cơ chế này tồn tại song song, độc lập, không thay thế, không hoán đổi và không được hợp thức hóa vi phạm hành chính bằng kỷ luật nội bộ hoặc ngược lại.
Đặc biệt, việc định hướng xử lý phải được thực hiện ngay từ giai đoạn phát hiện, đánh giá hành vi trong quá trình thanh tra; nếu chần chừ đợi đến khi ban hành kết luận thanh tra mới xác định hướng đi thì nguy cơ vi phạm thời hiệu, thời hạn xử phạt là rất lớn, kéo theo nguy cơ quyết định xử phạt bị xem xét lại do vi phạm thời hiệu, thời hạn hoặc trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật.
Mặc dù Luật Thanh tra năm 2025 đã đặt ra cơ sở pháp lý, nhưng việc có căn cứ xem xét hoàn toàn không đồng nghĩa với việc mọi hành vi vi phạm phát hiện trong thanh tra đều đương nhiên bị xử phạt. Hoạt động xử phạt chỉ có thể được đặt ra và thực thi khi đã hội đủ các điều kiện pháp lý chặt chẽ theo Luật Xử lý vi phạm hành chính và các văn bản quy định chi tiết.
Đây là nguyên tắc bắt buộc nhằm bảo đảm tính pháp quyền, tính chặt chẽ và thống nhất. Trường hợp vi phạm thiếu đi dù chỉ một điều kiện pháp lý để xử phạt, cơ quan thanh tra không được áp dụng biện pháp này mà phải chuyển sang thực hiện kiến nghị xử lý theo thẩm quyền.
Hệ thống điều kiện pháp lý này bao gồm: Điều kiện về hành vi vi phạm, tư cách chủ thể, thẩm quyền xử phạt, trình tự thủ tục và ranh giới về thời hiệu, thời hạn.
Trước hết, hành vi bị xem xét phải thực sự xâm phạm trật tự quản lý Nhà nước và có chế tài tương ứng; không được áp dụng xử phạt đối với các hành vi thuần túy vi phạm điều lệnh, quy trình công tác.
Thứ hai, phải xác định đúng tư cách chủ thể bị xử phạt tại thời điểm thực hiện hành vi; đối với cá nhân phải bảo đảm điều kiện chịu trách nhiệm hành chính. Không thể chỉ dựa vào tiêu chí “đang thi hành công vụ” để làm tấm khiên loại trừ việc xử phạt nếu hành vi đó xâm phạm trực tiếp trật tự quản lý Nhà nước và có đủ dấu hiệu cấu thành vi phạm hành chính.
Thứ ba, việc xử phạt chỉ được kích hoạt khi người tiến hành thanh tra xác lập đầy đủ căn cứ xác định hành vi, hình thức, mức phạt và tuân thủ đúng trình tự thủ tục.
Cuối cùng, một điều kiện mang tính sống còn là sự bảo đảm về thời hiệu và thời hạn ra quyết định xử phạt. Trong hoạt động thanh tra, nếu không nhanh chóng phân loại hành vi ngay từ giai đoạn đầu, quá trình tổng hợp và hoàn thiện hồ sơ kéo dài sẽ rất dễ dẫn đến tình trạng hết thời hiệu. Khi đó, dù hành vi có sai phạm rõ ràng đến đâu thì cơ quan chức năng cũng không còn căn cứ pháp lý để ban hành quyết định xử phạt.
Quán triệt đúng mối quan hệ song hành, độc lập giữa kỷ luật công vụ và xử phạt hành chính chính là chìa khóa để bảo đảm hiệu lực quản lý Nhà nước và tính nghiêm minh của pháp luật tại môi trường đặc thù như Công an nhân dân.
Việc xem xét, áp dụng xử phạt vi phạm hành chính có thể phát sinh trong quá trình thanh tra, nhưng không vì vậy mà hòa lẫn với trình tự, thủ tục thanh tra. Đây là hai hệ thống thủ tục pháp lý hoàn toàn khác nhau, mang mục đích, phạm vi điều chỉnh và yêu cầu pháp lý riêng biệt. Sự tách bạch rạch ròi này không chỉ là một yêu cầu khắt khe về mặt nghiệp vụ mà còn là đòi hỏi bắt buộc theo pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và pháp luật về thanh tra.
Theo Luật Xử lý vi phạm hành chính, việc xử phạt có thể thuộc trường hợp không lập biên bản theo Điều 56 hoặc thuộc trường hợp có lập biên bản và hồ sơ xử phạt theo Điều 57; khi phát hiện vi phạm thuộc trường hợp phải lập biên bản thì phải kịp thời lập biên bản theo Điều 58; người vi phạm có quyền giải trình theo Điều 61; việc ra quyết định xử phạt phải bảo đảm thời hạn theo Điều 66.
Hồ sơ thanh tra thực hiện theo Điều 39 Nghị định số 216/2025/NĐ-CP; đối với lực lượng Công an nhân dân, Điều 37 Nghị định số 273/2025/NĐ-CP quy định hồ sơ thanh tra thực hiện theo Điều 39 Nghị định số 216/2025/NĐ-CP.
Chính vì sự khác biệt này, biên bản làm việc của đoàn thanh tra không thay thế cho biên bản vi phạm hành chính; kết luận thanh tra không thay thế cho quyết định xử phạt và toàn bộ hồ sơ thanh tra cũng không thay thế cho hồ sơ xử phạt vi phạm hành chính.
Trong thực tiễn, việc đồng nhất hai trình tự, thủ tục này sẽ dễ dẫn đến vi phạm về thẩm quyền, trình tự, thủ tục; dẫn đến nguy cơ quyết định bị hủy bỏ hoặc phát sinh khiếu nại trong quá trình thi hành.
Thủ tục thanh tra có sứ mệnh xác định tính tuân thủ pháp luật, làm rõ nguyên nhân, trách nhiệm và kiến nghị biện pháp khắc phục. Trong khi đó, thủ tục xử phạt vi phạm hành chính nhằm định vị chính xác hành vi, áp dụng hình phạt và bảo đảm đầy đủ quyền giải trình, khiếu nại của người bị xử phạt.
Mọi quyết định xử phạt phát sinh trong kỳ thanh tra bắt buộc phải được ban hành trên nền tảng của một bộ hồ sơ xử phạt độc lập, được lập đúng trường hợp, đúng trình tự theo Luật Xử lý vi phạm hành chính. Việc xác định hành vi trong biên bản thanh tra chỉ mang ý nghĩa làm căn cứ để kích hoạt thủ tục xử phạt, chứ không thể thay thế các khâu lập biên bản vi phạm hay bảo đảm quyền giải trình mà luật đã định.
Quy trình xử phạt phải được áp dụng kịp thời khi đã xác định được hành vi, chủ thể và căn cứ pháp lý. Việc chờ đợi hoàn tất hồ sơ thanh tra không được phép làm ảnh hưởng đến thời hiệu, thời hạn xử phạt. Không thể có tư duy trì hoãn, đợi đến khi ban hành xong kết luận thanh tra mới bắt đầu xem xét thủ tục xử phạt.
Hồ sơ thanh tra có thể là nguồn chứng cứ quan trọng để xây dựng hồ sơ xử phạt, nhưng không được phép thay thế các tài liệu cấu thành bắt buộc của hồ sơ xử phạt. Việc không tách bạch hai hệ thống này sẽ dễ dẫn đến sai thẩm quyền, sai trình tự, thủ tục; làm phát sinh nguy cơ quyết định xử phạt bị xem xét lại, bị sửa hoặc bị hủy theo quy định của pháp luật và ảnh hưởng trực tiếp đến uy tín của cơ quan thanh tra Công an nhân dân.
Dù hệ thống pháp luật đã từng bước được kiện toàn thông qua các Nghị định và Thông tư hướng dẫn, thực tiễn tổ chức thực hiện trong lực lượng Công an nhân dân vẫn đặt ra không ít thách thức cần được tháo gỡ bằng những hướng dẫn chuyên biệt, trực diện.
Khó khăn nổi cộm nhất hiện nay chính là sự lúng túng của đội ngũ thực thi trong việc xác định ranh giới mong manh giữa trường hợp chỉ kiến nghị kỷ luật với trường hợp bắt buộc phải áp dụng xử phạt vi phạm hành chính. Do phần lớn sai phạm gắn trực tiếp với hoạt động công vụ, cán bộ rất dễ sa vào tư duy nhìn nhận sự việc thuần túy là vi phạm nội bộ; hoặc ở chiều ngược lại, lại có nguy cơ mở rộng quá mức việc áp dụng chế tài hành chính đối với các lỗi quy trình.
Đối diện với những hành vi giao thoa, việc tách bạch hai tuyến xử lý đòi hỏi một trình độ pháp lý vững vàng. Khi chưa có hướng dẫn thật sự chi tiết, cán bộ thanh tra dễ nảy sinh tâm lý lựa chọn giải pháp an toàn theo một chiều, thay vì dũng cảm tổ chức đầy đủ cả hai cơ chế đồng thời như pháp luật yêu cầu. Điều này không chỉ vi phạm nguyên tắc bình đẳng trước pháp luật mà còn ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả của toàn bộ công tác thanh tra.
Để khắc phục những vướng mắc này, định hướng hoàn thiện trong thời gian tới cần bắt đầu từ việc thống nhất nhận thức trong toàn bộ hệ thống. Xử phạt vi phạm hành chính phải được nhìn nhận đúng nghĩa là một công cụ pháp lý bổ sung cần thiết, chứ không phải là giải pháp thay thế cho cơ chế kiến nghị xử lý. Cần từng bước xây dựng và hình thành các tiêu chí phân định chung giữa ba nhóm hành vi, nhằm cung cấp cho cán bộ thanh tra một tiêu chí phân định chung, hạn chế tối đa việc áp đặt ý chí chủ quan khi đánh giá sự việc.
Đồng thời, việc hoàn thiện cẩm nang hướng dẫn về trình tự, thủ tục và hồ sơ xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động thanh tra là yêu cầu cấp thiết. Trọng tâm của việc hướng dẫn phải khẳng định được tính độc lập của thủ tục xử phạt; xác định rõ cơ chế chuyển hóa tài liệu thanh tra thành chứng cứ; và hướng dẫn cách thức lưu trữ, kiểm tra chéo hai hệ thống hồ sơ để bảo đảm quyền lợi hợp pháp của đối tượng bị xử phạt.
Về mặt thao tác nghiệp vụ, khi phát hiện sai phạm, người làm thanh tra cần kịp thời thực hiện các bước sau: Nhận diện đúng bản chất hành vi; đối chiếu chuẩn xác thẩm quyền và thiết lập trình tự, thủ tục, hồ sơ xử phạt độc lập song song với trình tự, thủ tục, hồ sơ thanh tra.
Cuối cùng, việc nâng cao năng lực pháp lý cho đội ngũ cán bộ thanh tra cần được xác định là nội dung trọng tâm trong công tác bồi dưỡng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Chỉ khi xác định đúng chủ thể có thẩm quyền, áp dụng đúng trường hợp, tuân thủ đầy đủ điều kiện pháp lý và thủ tục hồ sơ, thì việc xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động thanh tra mới bảo đảm đúng quy định, góp phần giữ vững kỷ cương, kỷ luật trong lực lượng Công an nhân dân và tính nghiêm minh của pháp luật.
