Hệ thống văn bản còn cồng kềnh, nhiều quy định chưa rõ ràng

Trao đổi với phóng viên Báo Thanh tra, ông Nguyễn Quốc Hoàn, Vụ trưởng Công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (Bộ Tư pháp), cho biết một trong những khó khăn được ghi nhận trong quá trình thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025 là hệ thống văn bản quy phạm pháp luật còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc.

Theo quy định tại Điều 4 của Luật, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện có 13 tầng văn bản với 20 hình thức văn bản khác nhau, từ Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội cho đến nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND cấp xã.

Đồ họa: Nguyệt Anh

Cùng với đó là 17 cơ quan, người có thẩm quyền ban hành hoặc liên tịch ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Việc nhiều chủ thể cùng được trao thẩm quyền ban hành nhiều loại văn bản dẫn đến tình trạng phân tán, chồng chéo, gây khó khăn trong việc xác định phạm vi điều chỉnh và nội dung của từng loại văn bản.

Ông Nguyễn Quốc Hoàn cũng cho biết, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện chưa quy định rõ thứ bậc hiệu lực pháp lý giữa một số loại văn bản trong hệ thống pháp luật. Ví dụ, việc xác định thứ bậc hiệu lực pháp lý giữa văn bản của Chính phủ, Thủ tướng với văn bản của TAND Tối cao, VKSND Tối cao, văn bản của các bộ trưởng với nhau...

Bên cạnh đó, việc phân định thẩm quyền ban hành văn bản giữa các cơ quan trung ương và cơ quan ở địa phương, giữa tập thể và cá nhân có thẩm quyền cũng chưa thực sự rõ ràng. Nhiều nội dung chưa xác định cụ thể thuộc phạm vi quy định của luật hay văn bản dưới luật; thuộc thẩm quyền của UBND cấp tỉnh hay Chủ tịch UBND cấp tỉnh.

Đồ họa: Nguyệt Anh

Đặc biệt, Luật chưa có cơ chế cho phép Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ được ban hành văn bản điều chỉnh quy định của luật trong trường hợp khẩn cấp, cấp bách khi Quốc hội không thể họp hoặc cần xử lý ngay những vấn đề phát sinh từ thực tiễn.

Ông Nguyễn Quốc Hoàn đánh giá, quá trình triển khai thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025 cho thấy vẫn còn nhiều nội dung cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện để bảo đảm tính minh bạch, thống nhất và khả thi của hệ thống pháp luật, nhất là trong bối cảnh yêu cầu đổi mới công tác xây dựng pháp luật ngày càng cao.

Áp lực lớn trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản

Không chỉ vướng mắc ở quy định của luật, ông Nguyễn Quốc Hoàn cho biết, quá trình tổ chức xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn có khó khăn, vướng mắc.

Theo phản ánh từ thực tiễn, việc xây dựng chính sách ở một số cơ quan chưa đáp ứng yêu cầu đổi mới tư duy lập pháp. Nội dung chính sách còn mang tính khái quát, chưa phân định rõ mục tiêu và nội dung chính sách; giải pháp thực hiện thiếu cụ thể.

Công tác đánh giá tác động chính sách chưa được lượng hóa bằng các tiêu chí cụ thể, trong khi việc thuyết minh quy phạm hóa chính sách còn dàn trải, chưa đi vào trọng tâm.

Đáng chú ý, hoạt động lấy ý kiến, tham vấn chính sách dù đã được quan tâm hơn nhưng việc tổ chức thực hiện vẫn thiếu đồng bộ. Tình trạng gửi văn bản góp ý không bảo đảm thời hạn vẫn diễn ra, ảnh hưởng đến tiến độ xây dựng văn bản.

Đồ họa: Nguyệt Anh

Một số dự thảo luật, nghị quyết vẫn chưa làm rõ được những nội dung thuộc thẩm quyền của Quốc hội, những nội dung Quốc hội giao cơ quan khác quy định chi tiết. Kỹ thuật lập pháp, văn phong và việc sử dụng thuật ngữ pháp lý ở một số văn bản còn hạn chế, ảnh hưởng đến chất lượng hồ sơ dự án.

Khó khăn cũng phát sinh trong khâu hồ sơ, tài liệu xây dựng văn bản, đặc biệt với các trường hợp bãi bỏ thông tư hoặc xây dựng văn bản liên tịch khi quy định hiện hành chưa hướng dẫn đầy đủ thành phần hồ sơ.

Ở khâu thẩm định, việc kiểm soát kết quả tiếp thu, giải trình ý kiến thẩm định vẫn chưa thật sự kỹ lưỡng, một số trường hợp tiếp thu nhưng chưa thể hiện rõ trong dự thảo văn bản. Ngoài ra, cũng có ý kiến cho rằng trường hợp tổ chức pháp chế chủ trì soạn thảo thì phải giao đơn vị khác thẩm định còn khó khăn trong tổ chức thực hiện.

Việc phân biệt giữa “hội đồng thẩm định” và “cuộc họp thẩm định”, quy định về thời hạn thẩm định đối với thông tư theo trình tự rút gọn còn chưa rõ ràng hoặc việc có cần thẩm định lại khi hồ sơ phải chỉnh lý kéo dài hay không.

Ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn còn bất cập

Một thực tế đáng chú ý là nhiều dự án luật, nghị quyết chưa bảo đảm tiến độ theo quy định, dẫn đến hồ sơ trình sát kỳ họp, thời gian tiếp thu và chỉnh lý bị rút ngắn, tạo áp lực rất lớn cho cả cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm tra.

Việc xây dựng văn bản quy định chi tiết để bảo đảm có hiệu lực đồng thời với luật cũng gặp nhiều khó khăn do yêu cầu tiến độ cao trong khi nguồn lực còn hạn chế. Có những quy định mới có hiệu lực ngay sau khi ban hành nhưng chưa có khoảng thời gian chuyển tiếp phù hợp, làm phát sinh nguy cơ khoảng trống pháp lý trong quá trình tổ chức thực hiện.

Đồ họa: Nguyệt Anh

Đối với thủ tục rút gọn, thực tiễn cho thấy còn nhiều bất cập. Quy định về “trường hợp cấp bách để giải quyết vấn đề phát sinh trong thực tiễn” chưa đủ rõ ràng; thời gian lấy ý kiến trong 3 ngày trên thực tế khó khả thi. Thậm chí, có tình trạng “lạm dụng” trình tự, thủ tục rút gọn, ảnh hưởng đến chất lượng văn bản quy phạm pháp luật.

Ngoài ra, yêu cầu “soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật tập trung, chuyên nghiệp” theo Nghị quyết số 66 của Bộ Chính trị hiện vẫn chưa được luật hóa cụ thể trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025.