(Thanh tra) - Trong bối cảnh hiện nay, cần có những chế tài hành chính được áp dụng ngay từ khi các cá nhân trong công ty đại chúng có dấu hiệu vi phạm pháp luật về phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng để ngăn chặn sớm những hậu quả lớn xảy ra cho công ty.
Công ty đại chúng có đặc điểm là huy động vốn của nhiều người, trong đó chỉ có số lượng nhỏ cổ đông tham gia trực tiếp điều hành hoạt động của công ty nên nguy cơ xảy ra hành vi vụ lợi bất chính, tham nhũng cao hơn so với các loại hình doanh nghiệp khác có số lượng thành viên ít hơn như doanh nghiệp tư nhân, công ty hợp danh, công ty trách nhiệm hữu hạn.
Thời gian vừa qua, có nhiều vụ án tham nhũng trong các công ty đại chúng được điều tra, xét xử: Vụ tham ô tài sản, đưa hối lộ, vi phạm hoạt động ngân hàng tại Tập đoàn Vạn Thịnh Phát - SCB; tham ô tài sản tại các công ty: Công ty Cổ phần Xây dựng văn hóa, Công ty Cổ phần Cơ khí và xây dựng công trình 878, Công ty Cổ phần Giao hàng nhanh - Chi nhánh Nghi Lộc, Công ty Hasitic Technolygy và Fortune Technology; Công ty Cổ phần Tập đoàn PC1… Các vụ án này làm thất thoát, thiệt hại lớn cho doanh nghiệp về nhiều khía cạnh. Trong bối cảnh hiện nay, cần có những chế tài hành chính được áp dụng ngay từ khi các cá nhân trong công ty đại chúng có dấu hiệu vi phạm pháp luật về phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng để ngăn chặn sớm những hậu quả lớn xảy ra cho công ty.
Theo quy định tại khoản 2, Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính (VPHC) năm 2012, sửa đổi bổ sung năm 2025: “Xử phạt VPHC là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi VPHC theo quy định của pháp luật”.
Xử phạt VPHC là một hình thức cưỡng chế Nhà nước do chủ thể có thẩm quyền áp dụng đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi VPHC, nhằm trừng phạt, răn đe, khôi phục trật tự quản lý Nhà nước và buộc chủ thể vi phạm khắc phục hậu quả do hành vi vi phạm gây ra. Xử phạt VPHC không phải là xử lý tội phạm, mà là xử lý hành vi trái pháp luật trong lĩnh vực quản lý Nhà nước ở mức độ chưa đến ngưỡng hình sự.
Hành vi vi phạm quy định về phòng, chống tham nhũng (PCTN) là hành vi vi phạm các nghĩa vụ pháp lý nhằm phòng ngừa, phát hiện và kiểm soát nguy cơ tham nhũng; không đồng nhất với hành vi tham nhũng. Xét về mặt bản chất, hành vi vi phạm quy định PCTN là vi phạm “hàng rào phòng ngừa”; còn tham nhũng là hành vi “xâm phạm trực tiếp” bằng việc lợi dụng quyền hạn vì vụ lợi. Trong khuôn khổ bài viết này, tác giả tập trung vào “hành vi khác VPHC về PCTN”.
Luật PCTN không có định nghĩa về công ty đại chúng, khái niệm này được quy định tại Luật Chứng khoán năm 2019, sửa đổi bổ sung năm 2024. Công ty đại chúng là công ty cổ phần thuộc một trong hai loại hình: (i) Công ty có vốn điều lệ đã góp từ 30 tỷ đồng trở lên, có vốn chủ sở hữu từ 30 tỷ đồng trở lên và có tối thiểu 10% số cổ phiếu có quyền biểu quyết do ít nhất 100 nhà đầu tư không phải cổ đông lớn nắm giữ; (ii) Công ty đã thực hiện chào bán thành công cổ phiếu lần đầu ra công chúng thông qua đăng ký với Ủy ban Chứng khoán Nhà nước. Công ty đại chúng chắc chắn là công ty cổ phần thuộc hai loại hình này nhưng không phải công ty cổ phần nào có những hoạt động như huy động vốn của trên 100 nhà đầu tư, hay chào bán cổ phiếu ra công chúng và niêm yết trên sàn đều là công ty đại chúng. Bởi nếu vốn điều lệ của một công ty do Nhà nước nắm giữ trên 50% thì đây là doanh nghiệp Nhà nước. Lúc này, sẽ áp dụng các quy định của pháp luật về PCTN đối với khu vực Nhà nước.
Từ các khái niệm riêng lẻ, có thể khái quát, “xử phạt VPHC đối với hành vi vi phạm quy định về PCTN của công ty đại chúng là một hình thức cưỡng chế hành chính do chủ thể có thẩm quyền áp dụng đối với công ty đại chúng có hành vi vi phạm các quy định pháp luật về phòng ngừa tham nhũng trong khu vực ngoài Nhà nước mà hành vi vi phạm chưa đến mức bị xử lý hình sự và được pháp luật quy định phải bị xử phạt VPHC”.
Như vậy, bản chất xử phạt VPHC hành vi vi phạm quy định về PCTN của công ty đại chúng là chỉ tập trung xử phạt đối với vi phạm các nghĩa vụ pháp lý về công khai, minh bạch, kiểm soát xung đột lợi ích, trách nhiệm giải trình, trách nhiệm của người đứng đầu và các biện pháp phòng ngừa khác chứ không phải xử lý hành vi tham nhũng được liệt kê tại Điều 2 Luật PCTN năm 2018.
Khu vực ngoài Nhà nước vận hành trên nền tảng quyền tự do kinh doanh và quyền tự chủ quản trị nội bộ. Tuy nhiên, quyền tự chủ đó không loại trừ sự can thiệp bằng quyền lực Nhà nước khi người có chức vụ, quyền hạn lợi dụng vị trí được giao vì vụ lợi. Hành vi này không chỉ xâm phạm tài sản hoặc lợi ích nội bộ của doanh nghiệp mà còn phá vỡ nghĩa vụ trung thành, cẩn trọng của người quản lý; làm sai lệch quá trình ra quyết định; che giấu thông tin; gây bất bình đẳng trong cạnh tranh và chuyển rủi ro sang người lao động, chủ nợ, đối tác, nhà đầu tư và các chủ thể khác trên thị trường. Vì vậy, tham nhũng trong khu vực ngoài Nhà nước không thể chỉ được xem là tranh chấp nội bộ để doanh nghiệp tự xử lý.
Đối với công ty đại chúng, căn cứ cho sự can thiệp của Nhà nước còn rõ hơn. Vốn của công ty được huy động từ công chúng, quyền sở hữu phân tán trong khi quyền tiếp cận thông tin và quyền quyết định tập trung vào một số ít người quản lý. Sự bất cân xứng này làm gia tăng nguy cơ người quản lý sử dụng tài sản, thông tin hoặc cơ hội kinh doanh chung của công ty vì lợi ích riêng. Hậu quả của tham nhũng vì thế không dừng ở thiệt hại của một pháp nhân mà có thể ảnh hưởng đồng thời đến cổ đông, nhà đầu tư, tính liêm chính của thị trường vốn và niềm tin vào môi trường kinh doanh. Bảo vệ các lợi ích đó là cơ sở chính đáng để Nhà nước đặt ra nghĩa vụ bắt buộc và bảo đảm thực hiện bằng cưỡng chế.
Cách tiếp cận này cũng phù hợp với Công ước của Liên Hợp Quốc về chống tham nhũng (UNCAC). Điều 12 UNCAC yêu cầu các quốc gia áp dụng biện pháp phòng ngừa tham nhũng trong khu vực tư, nâng cao chuẩn mực kế toán, kiểm toán và khi thích hợp, thiết lập các chế tài dân sự, hành chính hoặc hình sự có hiệu quả, tương xứng và đủ sức răn đe đối với việc không tuân thủ. Điều 26 UNCAC đồng thời yêu cầu xác lập trách nhiệm của pháp nhân đối với việc tham gia các hành vi tham nhũng; trách nhiệm này có thể là hình sự, dân sự hoặc hành chính và không loại trừ trách nhiệm của cá nhân trực tiếp thực hiện hành vi. Như vậy, chuẩn mực quốc tế không giới hạn phản ứng pháp lý ở trừng phạt người thực hành mà hướng tới một cơ chế đa tầng, kết hợp phòng ngừa, xử lý và khắc phục.
Trong phạm vi bài viết này, cưỡng chế Nhà nước nhằm kiểm soát tham nhũng trong khu vực ngoài Nhà nước được hiểu là tổng thể hậu quả pháp lý bất lợi và biện pháp buộc tuân thủ do cơ quan có thẩm quyền áp dụng hoặc được bảo đảm thực hiện bằng quyền lực Nhà nước đối với cá nhân, doanh nghiệp có hành vi tham nhũng hoặc vi phạm nghĩa vụ pháp lý về PCTN. Mục đích của cưỡng chế không chỉ là xử lý mà còn gồm ngăn ngừa vi phạm, loại bỏ lợi ích bất chính, khôi phục quyền và lợi ích bị xâm hại, sửa chữa khiếm khuyết quản trị và tạo động lực tuân thủ quy định pháp luật.
Tuy nhiên, việc sử dụng cưỡng chế trong khu vực ngoài Nhà nước phải có giới hạn. Nhà nước không được đồng nhất mọi quyết định kinh doanh bất lợi, mọi thiếu sót quản trị hoặc mọi xung đột lợi ích với tham nhũng, hành vi vi phạm pháp luật về tham nhũng; không được hình sự hóa quan hệ dân sự, thương mại và không được xử phạt trên cơ sở suy đoán hoặc áp dụng tương tự pháp luật. Hành vi bị cưỡng chế, chủ thể chịu trách nhiệm, thẩm quyền, thủ tục và hậu quả pháp lý phải được quy định rõ; biện pháp áp dụng phải cần thiết, tương xứng với tính chất, mức độ vi phạm và bảo đảm quyền giải trình, quyền khiếu nại, quyền bảo vệ lợi ích hợp pháp của doanh nghiệp, người quản lý, cổ đông và nhà đầu tư.
Cơ chế cưỡng chế có thể được cấu trúc thành hai tầng cơ bản:
(i) Tầng thứ nhất là cưỡng chế phòng ngừa đối với hành vi vi phạm nghĩa vụ pháp lý về PCTN. Đối tượng xử lý ở tầng này có thể là việc không công khai, minh bạch; không kiểm soát hoặc không báo cáo xung đột lợi ích; không thực hiện trách nhiệm của người đứng đầu; không tổ chức cơ chế kiểm soát nội bộ; không bảo vệ người báo cáo; không hợp tác với cơ quan có thẩm quyền hoặc không xử lý vi phạm trong nội bộ.
Việc xử lý các hành vi này không nhất thiết phụ thuộc vào việc đã chứng minh được một hành vi tham nhũng cụ thể hoặc một thiệt hại vật chất đã xảy ra, bởi lợi ích trực tiếp được bảo vệ là tính hữu hiệu của cơ chế phòng ngừa và khả năng phát hiện sớm rủi ro. Đây là tầng cho phép Nhà nước can thiệp trước khi hậu quả đạt đến mức phải sử dụng công cụ hình sự.
(ii) Tầng thứ hai là cưỡng chế khắc phục và bảo đảm tuân thủ. Ngoài phạt tiền hoặc các hình thức xử phạt khác, chủ thể vi phạm có thể bị buộc công khai hoặc cải chính thông tin; chấm dứt hành vi; hoàn trả lợi ích bất chính; bồi thường thiệt hại; rà soát giao dịch có xung đột lợi ích; sửa đổi quy chế, cơ chế kiểm soát; thực hiện kiểm toán hoặc đánh giá độc lập; báo cáo việc khắc phục và chịu giám sát trong một thời hạn nhất định.
Tầng này nhằm xử lý nguyên nhân tổ chức vi phạm và khôi phục trạng thái tuân thủ, thay vì chỉ làm phát sinh một khoản chi phí tài chính mà doanh nghiệp có thể chuyển sang cổ đông hoặc coi như chi phí kinh doanh.
Các biện pháp kỷ luật, bồi thường và kiểm soát nội bộ do doanh nghiệp tự áp dụng có vai trò bổ trợ nhưng không đồng nhất với cưỡng chế Nhà nước. Chúng xuất phát trước hết từ quyền quản trị và quan hệ lao động, quản lý trong nội bộ doanh nghiệp. Pháp luật có thể buộc doanh nghiệp phải thiết lập, kích hoạt hoặc báo cáo về các cơ chế này; đồng thời áp dụng hậu quả pháp lý khi doanh nghiệp không thực hiện. Sự bảo đảm của Nhà nước là cần thiết vì người có quyền quyết định xử lý nội bộ cũng có thể là người vi phạm (đồng thời chính là người được hưởng lợi hoặc người có động cơ che giấu vụ việc). Do đó, tự quản trị không thể là cơ chế duy nhất thay thế cho kiểm tra, thanh tra và xử lý của cơ quan công quyền.
Việc phân định trách nhiệm giữa cá nhân và doanh nghiệp là điều kiện quyết định tính công bằng và hiệu quả của cơ chế cưỡng chế. Về mặt thiết kế chính sách, cá nhân phải chịu trách nhiệm đối với nghĩa vụ và lỗi của chính mình, nhất là khi trực tiếp thực hiện, chỉ đạo, dung túng, bao che hoặc không thực hiện nghĩa vụ quản lý. Doanh nghiệp chỉ nên chịu trách nhiệm khi vi phạm phản ánh quyết định, lợi ích, sự chấp thuận, dung túng hoặc thiếu hụt kiểm soát có thể liên quan đến tổ chức. Không nên mặc nhiên chuyển toàn bộ hậu quả từ hành vi của người có chức vụ quyền hạn trong công ty sang pháp nhân, bởi xử phạt công ty đại chúng trong mọi trường hợp có thể tiếp tục làm giảm tài sản của chính các cổ đông đã bị xâm hại. Ngược lại, chỉ xử lý cá nhân cũng không đủ khi nguyên nhân nằm ở chính sách, văn hóa, cơ chế khuyến khích hoặc hệ thống kiểm soát của công ty.
Trong cơ chế cưỡng chế đa tầng, xử phạt VPHC giữ vị trí trung gian giữa tuân thủ tự nguyện, xử lý nội bộ với truy cứu trách nhiệm hình sự. Công cụ này cho phép phản ứng kịp thời đối với hành vi đã xâm phạm trật tự quản lý hoặc làm suy yếu cơ chế phòng ngừa nhưng chưa thuộc trường hợp phải xử lý hình sự. Tuy nhiên, không phải mọi hành vi “chưa đến mức hình sự” đều đương nhiên là vi phạm hành chính; chỉ được xử phạt khi hành vi, chủ thể và chế tài đã được pháp luật quy định cụ thể. Xử phạt hành chính cũng không được sử dụng như một phương án thay thế cho xử lý hình sự khi vụ việc có dấu hiệu tội phạm.
Đối với công ty đại chúng, xử phạt VPHC có hai chức năng liên quan. Một là, trong trường hợp pháp luật định danh đầy đủ, nó có thể xử lý trực tiếp một số hành vi vi phạm pháp luật về PCTN chưa bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Hai là, quan trọng hơn đối với định hướng của bài viết, nó bảo đảm thực hiện các nghĩa vụ phòng ngừa, phát hiện và xử lý về công khai, minh bạch, kiểm soát xung đột lợi ích, trách nhiệm của người quản lý và hợp tác với cơ quan có thẩm quyền. Chức năng thứ hai tạo ra “lớp cưỡng chế sớm”, khắc phục khoảng trống giữa một bên là các yêu cầu quản trị mang tính khuyến nghị hoặc nghĩa vụ chưa có chế tài và bên kia là công cụ hình sự chỉ được kích hoạt khi đã đủ dấu hiệu tội phạm.
Từ đó, khung pháp luật và thực tiễn áp dụng đối với công ty đại chúng cần được rà soát theo năm nhóm tiêu chí: (i) Độ bao phủ và tính xác định của quy phạm: pháp luật đã phân biệt rõ hành vi tham nhũng với hành vi vi phạm nghĩa vụ phòng ngừa; đã mô tả đầy đủ dấu hiệu hành vi, lỗi, chủ thể và ranh giới với vi phạm trong lĩnh vực chứng khoán, doanh nghiệp, lao động, dân sự và tội phạm hay chưa; (ii) Tính hợp lý trong phân bổ trách nhiệm: trách nhiệm của công ty, người đứng đầu, người quản lý, người trực tiếp thực hiện và người hưởng lợi có được cá thể hóa theo nghĩa vụ, lỗi và khả năng kiểm soát hay không; (iii) Tính hiệu quả, tương xứng và khả năng khắc phục của chế tài: mức phạt có đủ sức răn đe so với lợi ích thu được; có cơ chế loại bỏ lợi ích bất chính, bồi thường, cải chính thông tin và sửa chữa hệ thống kiểm soát hay không; việc công khai vi phạm có bảo vệ được quyền được thông tin mà không gây thiệt hại bất hợp lý cho cổ đông vô can hay không. (iv) Khả năng thực thi: pháp luật có xác định rõ cơ quan phát hiện, thẩm quyền lập biên bản và xử phạt, nguồn thông tin, tiêu chuẩn chứng minh, trình tự thanh tra, kiểm tra, chuyển hồ sơ và cơ chế phối hợp giữa cơ quan thanh tra, cơ quan quản lý chứng khoán, cơ quan điều tra, kiểm sát, tòa án hay không; (v) Tính nhất quán của toàn bộ cơ chế cưỡng chế: một hành vi không bị bỏ lọt do khoảng trống giữa các ngành luật, nhưng cũng không bị xử lý hai lần với cùng tính chất trách nhiệm; xử lý nội bộ không cản trở xử lý Nhà nước; trách nhiệm của doanh nghiệp không loại trừ trách nhiệm của cá nhân và ngược lại; biện pháp phòng ngừa, trừng phạt, thu hồi tài sản và khắc phục hậu quả được kết nối thành một quá trình.
Ở phương diện thực tiễn, việc đánh giá không thể chỉ dựa vào sự tồn tại của quy phạm mà phải xem xét khả năng phát hiện vụ việc, số vụ được thanh tra hoặc kiểm tra, tỷ lệ chuyển xử lý, chủ thể thực tế bị áp dụng trách nhiệm, loại chế tài được sử dụng, kết quả thu hồi và khắc phục, cũng như những trở ngại về chứng cứ, thẩm quyền và phối hợp.
Bài 2: Thực trạng pháp luật
