Shannon là một sân bay cỡ vừa tại Ireland, là trạm trung chuyển và tiếp nhiên liệu cho nhiều chuyến bay xuyên Đại Tây Dương từ sau Chiến tranh Thế giới thứ Hai. Thế nhưng với công suất máy bay ngày càng tăng, số chuyến trung chuyển ngày càng giảm dần, kéo theo sự suy tàn của khu vực này. Để cứu vãn tình hình, giám đốc Shannon đề xuất xây dựng khu vực sản xuất có ưu đãi thuế quanh sân bay. Năm 1959, khu kinh tế mở Shannon ra đời, là “Đặc khu kinh tế” (SEZ) đầu tiên trên thế giới và là hình mẫu cho các SEZ phát triển mạnh mẽ ở châu Á.

Nhưng đó là câu chuyện của 60 năm trước. Hiện nay, Quốc hội vẫn đang thảo luận rất gay gắt về dự luật Luật Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong và Phú Quốc, và dự kiến sẽ thông qua ngay trong kỳ họp này. Trong một bản dự thảo chi tiết gồm 85 điều, thứ đọng lại với người đọc vẫn chủ yếu là những ưu đãi, đặc biệt liên quan đến thuế má và đất đai.

Về thuế, ở đặc khu thuế doanh nghiệp chỉ còn 10% (so với mức 20% thông thường), miễn thuế thu nhập cá nhân trong thời gian 05 năm (không quá năm 2030), và giảm 50% số thuế thu nhập cá nhân phải nộp trong các năm tiếp theo, miễn tiền thuê đất vô thời hạn hoặc tối đa 30 năm…Đây là những ưu đãi vô cùng hấp dẫn nếu so sánh với cách chính sách hiện hành.

Thế nhưng ưu đãi về thuế và đất đai không phải là không có vấn đề. Cho phép đặc khu thực hiện ưu đãi vượt khung, liệu có công bằng với 63 tỉnh thành khác cũng đang rất nỗ lực để thu hút đầu tư nước ngoài, nhưng không được phép tạo cơ chế như vậy?

Hơn nữa, thuế luôn là nguồn chính cho ngân sách địa phương. Một khi nguồn thu này ở đặc khu không còn hoặc rất không đáng kể, ngân sách trung ương chắc chắn sẽ phải bù đắp thiếu hụt. Trong khi đầu tư vào đặc khu là canh bạc vô cùng tốn kém. Bộ Tài chính ước tính ba đề án đặc khu cần tới 1,57 triệu tỷ đồng (khoảng 70 tỷ USD), Vân Đồn cần 270 nghìn tỷ (2018-2030), Bắc Vân Phong 400 nghìn tỷ đồng (2019-2025), và Phú Quốc 900 nghìn tỷ (2016-2030). Đây là con số khổng lồ, và nếu đặt trong bối cảnh ngân sách trung ương năm nào cũng thiếu hụt, tiền ở đâu để hiện thực hoá tham vọng này?

Chính vì thế, luật đặc khu không thể chỉ chăm chăm nhìn vào ưu đãi. Đặc khu phải thực sự đảm nhiệm đúng vai trò mà Quốc hội kì vọng: trở thành “vườn ươm thể chế”, nơi nhà nước có thể thử nghiệm cách thức quản trị và chính sách mới, khuyến khích đầu tư các công nghệ của tương lai, tạo bệ phóng tăng trưởng cho các miền mà nó đại diện (Vân Đồn phía Đông Bắc, Bắc Vân Phong ở Nam Trung Bộ, và Phú Quốc ở Nam Bộ). Muốn làm được như vậy, đặc khu phải thu hút được các doanh nghiệp trong lĩnh vực ưu tiên đặt trụ sở hoạt động ở đó. Nhưng cho đến nay, dường như chưa có doanh nghiệp công nghệ cao, logistics nào tỏ ý định đầu tư tại các đặc khu.

“Nồi nào vung nấy”, cách thức ưu đãi sẽ thu hút những đối tượng phù hợp. Tập trung ưu đãi về thuế và đất, sẽ chỉ thu hút được casino, khách sạn, nhà nghỉ…hay là trở thành thiên đường thuế như các hòn đảo vùng Trung Mỹ. Xây dựng đặc khu, suy cho cùng, vẫn là bài toán phát triển lợi ích kinh tế cho quốc gia trong dài hạn. Mong muốn của nhà nước tạo ra hiệu ứng lan toả từ đặc khu để làm đòn bẩy phát triển là chính đáng. Thế nhưng những gì chúng ta thấy ngay cả khi dự luật này chưa được thông qua chỉ là những cơn sốt đất. Một khi sốt đất đi qua, với diện tích hạn chế, chúng ta lấy đâu ra đất để phát triển công nghệ cao, logistics, cơ khí chính xác, công nghệ thông tin…như kỳ vọng?

Một lo ngại nữa là quy định thời hạn cho thuê đất kéo dài lên đến 99 năm, hoàn toàn có thể biến chủ thuê đất trở thành “lãnh chúa” trong địa hạt của mình. Cần phải nhớ rằng với tiềm lực tài chính lớn, các tập đoàn đa quốc gia – thậm chí được hỗ trợ bởi chính phủ nước ngoài – có đủ khả năng tích góp một lượng lớn đất đai ở đặc khu, đủ để họ tạo ra “quyền lãnh thổ” trên thực tế, tạo ra những vấn đề rất khó xử lý về an ninh – quốc phòng.

Đây là câu chuyện đã diễn ra ở các nước châu Phi và chuỗi đảo dọc “con đường tơ lụa trên biển” như Sri Lanka và Maldives, khi các công ty Trung Quốc thu mua/thuê lại một lượng lớn đất đai. Đọc dự thảo Luật trình Quốc hội, tôi chưa thấy quy định nào có thể ngăn ngừa được rủi ro này. Chúng ta mở đặc khu với tâm thế cởi mở, tự do, hướng ra thế giới, nhưng rõ ràng cũng cần phòng ngừa những bất trắc có thể xẩy ra. Cùng thời điểm Quốc hội đang thảo luận về ba đặc khu, cách Vân Đồn chưa đầy 200 hải lý, Trung Quốc cũng đang nỗ lực biến đảo Hải Nam trở thành “đặc khu kinh tế”. Định vị vị trí của các đặc khu chúng ta như thế nào trong bối cảnh đó là một vấn đề cần xem xét kĩ.

Như vậy, điều cần tập trung trong Luật đặc khu không phải ưu đãi kiểu “quy ra thóc” như hiện tại, mà cần nhấn mạnh vào thay đổi những thể chế vốn kìm hãm phát triển kinh tế ở trong nước. Đó là cơ chế quản lý hành chính công rườm rà, kém hiệu quả, thiếu minh bạch; nền kinh tế thị trường chưa được tôn trọng với sự can thiệp quá sâu của nhà nước bằng chính sách và doanh nghiệp quốc doanh; hay môi trường kinh doanh chưa thông thoáng, chưa tạo điều kiện để doanh nghiệp phát huy tối đa năng lực của mình trong thời đại internet và toàn cầu hoá. Nhưng nói như một số đại biểu tại nghị trường, các quy định về thể chế trong dự luật dường như chưa tạo ra được bước đột phá cần thiết, khi phần lớn chỉ trích dẫn các luật hiện hành như Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách, hay Luật Quản lý công chức.

Kể từ khi SEZ Shannon ra đời, đã có hơn 3000 đặc khu kinh tế dưới hình hài khác nhau xuất hiện trên thế giới. Thế nhưng không phải mô hình nào cũng thành công, và dường như tỷ lệ thành công ngày càng thấp khi quá trình toàn cầu hoá kinh tế được đẩy mạnh, xoá nhoà những lợi thế từng là đặc thù của SEZ như mức thuế ưu đãi hay vị trí lý tưởng. Bởi thế, nhà nước không nên kì vọng quá nhiều về thành công về mặt kinh tế của các đặc khu, mà nhấn mạnh vào tính thử nghiệm thể chế của nó. Khi ít chịu áp lực thành công về kinh tế, nhà nước cũng không cần phải thu hút đầu tư bằng mọi giá và với mọi đối tượng tại các đặc khu. Tự thân các Vân Đồn, Bắc Vân Phong, và Phú Quốc đều là mỏ vàng, đừng để dự luật đặc khu lại hợp pháp hoá việc “bán rẻ như cho” những mỏ vàng đó.

(Theo Nguyễn Khắc Giang/VNN)