Theo tinh thần đó, Bộ trưởng Bộ Tài chính đã quyết định thành lập Ban Chỉ đạo xây dựng Đề án Tái cấu trúc DNNN nhằm đánh giá tình hình hoạt động sản xuất kinh doanh của DNNN, xây dựng Đề án Tái cấu trúc DNNN trình Thủ tướng phê duyệt và tổ chức triển trong thời gian tới...

Tái cấu trúc DNNN ở Việt Nam là một quá trình mở, có nội hàm ngày càng rộng và toàn diện, bao quát sự thay đổi cả về số lượng, quy mô, phạm vi, mô hình tổ chức, mục tiêu và nguyên tắc hoạt động.

Trên thực tế, quá trình này đã được khởi phát với tên gọi đổi mới và sắp xếp lại các DNNN từ đầu thập niên 90 của thế kỷ XX với chủ trương buộc giải thể, cho thuê, sáp nhập một số DNNN hoạt động kém hiệu quả; tiến hành cổ phần hóa (CPH) một bộ phận lực lượng DNNN (thí điểm từ năm 1993 và tăng tốc mở rộng từ năm 1996); xây dựng các tổng Cty (90 và 91) năm 1994, ban hành Luật DNNN năm 1995, thí điểm tổ chức tập đoàn kinh tế Nhà nước năm 2005...

Cho đến nay, khu vực DNNN đã giảm nhanh về số lượng (từ khoảng 12.000 DN vào năm 1991 giảm còn khoảng hơn 1.300 DN hiện nay); quy mô tài sản và vốn chủ sở hữu tăng lên hàng chục lần so với thời kỳ đầu trước khi tổ chức lại. Cả nước có 12 tập đoàn kinh tế Nhà nước đang hoạt động với nguồn vốn chủ yếu dựa vào ngân sách Nhà nước (chuyển cơ chế giao vốn sang cơ chế đầu tư vốn) như là động lực quan trọng nhất cho sự phát triển của nền kinh tế, đặc biệt trong việc định hình và phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội quốc gia, đầu tư mồi, tạo cú huých và duy trì động lực tăng trưởng, tạo việc làm xã hội và bảo đảm sự ổn định chung của nền kinh tế…

Tuy nhiên, tính đến thời điểm 1/7/2010, khi Luật DNNN hết hiệu lực, mục tiêu tổ chức, sắp xếp lại DNNN đề ra đã không đạt được, tiến trình CPH bị trì trệ. Nhiều DNNN độc lập hoặc tổng Cty Nhà nước cần CPH, chuyển đổi loại hình DN mang tính hình thức từ Cty Nhà nước thành Cty TNHH một thành viên. Lực lượng DNNN đang chiếm giữ một nguồn lực rất lớn của nền kinh tế, nhưng sự đóng góp hoàn toàn không tương xứng, xét về tỷ trọng đóng góp cho GDP (khoảng 27 - 28% GDP), giải quyết việc làm, hiệu quả sử dụng các yếu tố sản xuất (đất đai, tiền vốn, nguyên vật liệu...) kém hơn các loại hình DN khác... Hoạt động của nhiều tập đoàn kinh tế Nhà nước luôn đi cùng với lãng phí và tốn kém, thậm chí với mức độ ngày càng nặng nề, làm gia tăng nhiều hệ quả tiêu cực to lớn và kéo dài khác về sức ép lạm phát, mất cân đối vĩ mô. Chưa kể, gia tăng tình trạng tham nhũng và bóp méo cơ chế kinh tế thị trường; hạn chế sức cạnh tranh và chất lượng phát triển của nền kinh tế trong hội nhập…

Cả về lý thuyết cũng như thực tiễn cho thấy, để quá trình tái cấu trúc DNNN thực sự góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư công nói riêng, hiệu quả kinh tế - xã hội đất nước nói chung, cần quán triệt một số nguyên tắc sau:

Thứ nhất, tái cơ cấu DNNN trên cơ sở tôn trọng, vận dụng đầy đủ, đúng đắn các quy luật, nguyên tắc của kinh tế thị trường, xem nhu cầu thị trường, cơ chế thị trường và hiệu quả, lợi ích là căn cứ chính để quyết định việc phân bổ các nguồn lực cho phát triển. Đồng thời, có biện pháp tích cực ngăn ngừa và khắc phục những hạn chế, mặt trái của cơ chế thị trường.

Yêu cầu đổi mới, hội nhập và phát triển bền vững đòi hỏi Nhà nước không bao cấp rủi ro cho DN, nhưng cũng không tạo ra những rủi ro cho DN bằng các quyết định hành chính của mình. Một nghịch lý là, hiệu lực và hiệu quả quản lý Nhà nước về kinh tế chưa cao là do sự can thiệp của Nhà nước, ở nhiều cấp chính quyền khác nhau, không phù hợp với sự vận động của thị trường. Nhưng mặt khác, Nhà nước lại thiếu công cụ và cơ chế giám sát, chế tài để bảo đảm các chủ thể tham gia các quan hệ thị trường tuân thủ “luật chơi” đã đề ra. Vì vậy, cần khẩn trương xây dựng Luật Quản lý vốn Nhà nước hoặc Luật Đầu tư công tạo cơ sở pháp lý cần thiết điều chỉnh bằng luật đối với các hoạt động đầu tư công, trong đó có đầu tư của các DNNN trong 2 dạng hoạt động vì lợi nhuận và phi lợi nhuận.

Về dài hạn, cần chủ động giảm thiểu dần đầu tư công, tăng đầu tư ngoài ngân sách Nhà nước trong tổng đầu tư xã hội. Tái cơ cấu đầu tư công, tăng đầu tư phát triển các dịch vụ phục vụ sản xuất nông nghiệp, tiêu thụ nông sản; khoa học và công nghệ; đào tạo và y tế; tiết giảm việc cấp vốn ngân sách cho nhu cầu đầu tư của khối các tổng Cty; tập đoàn Nhà nước. Chuyển trọng tâm đầu tư công ra ngoài lĩnh vực kinh tế, để tập trung vào phát triển các lĩnh vực hạ tầng và xã hội. Khuyến khích các chủ đầu tư huy động vốn ngoài ngân sách để đầu tư theo phương thức chìa khóa trao tay, có đặt cọc bảo hành - bảo đảm chất lượng công trình.

Đặc biệt, cần phân định rõ thẩm quyền, nghĩa vụ của từng cấp từ Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, của Tổng Cty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước (SCIC) trong thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với Cty TNHH một thành viên do Nhà nước làm chủ sở hữu và phần vốn Nhà nước đầu tư vào DN khác.

Không nên đóng khung sự phối hợp chính sách chỉ trong nội bộ các cơ quan Chính phủ với các DNNN mà cần gắn kết chặt chẽ, mở rộng dân chủ hóa với giới doanh nghiêp và viện, trường cũng như các tầng lớp dân chúng khác. Sử dụng chuyên gia trong nước và nước ngoài có trình độ và khách quan nhằm đánh giá, phản biện độc lập các tác động 2 mặt của dự án đầu tư công lớn.

Thứ hai, tái cơ cấu DNNN phải có tầm nhìn xa, không bị "tư duy nhiệm kỳ", tư tưởng cục bộ, bệnh thành tích, chủ quan duy ý chí hay "lợi ích nhóm" chi phối. Đồng thời, cần có sự đổi mới quy trình và phương pháp thực hiện quy hoạch, đi từ yêu cầu và mục tiêu tổng thể chung của cả nước, đến các vùng lãnh thổ, rồi mới đến từng địa phương, cơ sở.

Đặc biệt, cần khẩn trương xác định các tiêu chí và thứ tự ưu tiên làm căn cứ để tái cấu trúc tổ chức và quản lý DNNN, khắc phục tình trạng trì trệ hoặc lạm dụng, trục lợi. Thậm chí, tái cấu trúc kiểu “râu ông nọ cắm cằm bà kia” trong phân công chủ quản và “trống đánh xuôi, kèn thổi ngược” trong chỉ đạo, điều hành…

Cần xây dựng bộ tiêu thức phù hợp và chuẩn hóa để tạo căn cứ lựa chọn và thông qua các dự án đầu tư công theo lĩnh vực và yêu cầu đầu tư, mục tiêu kinh tế - xã hội, môi trường cũng như các lợi ích quốc gia và địa phương, ngành, cụ thể và dài hạn.

Tiếp tục đẩy mạnh CPH, kể cả CPH toàn tổng Cty; giảm, thu hẹp tỷ trọng và giảm thiểu số lượng DN mà Nhà nước giữ cổ phần chi phối, chỉ duy trì DN 100% vốn Nhà nước trong những ngành, lĩnh vực mà Nhà nước cần độc quyền, giữ vị trí then chốt của nền kinh tế và các lĩnh vực mà DN khu vực kinh tế tư nhân không hoặc chưa muốn, chưa có khả năng tham gia; ưu tiên xây dựng các mô hình tập đoàn kinh tế đa sở hữu, với vai trò nòng cốt là DNNN, đảm nhận vai trò chủ lực trong nền kinh tế, được vận hành theo đúng quy luật kinh tế trên cơ sở sự tự nguyện thoả thuận liên kết, hợp tác giữa các pháp nhân độc lập.

Thứ ba, trong quá trình tái cấu trúc DNNN, mà trọng tâm là các tập đoàn kinh tế và tổng Cty Nhà nước, phải kiên quyết chấm dứt tình trạng các tập đoàn kinh tế, tổng Cty Nhà nước đầu tư dàn trải ra ngoài ngành, lĩnh vực sản xuất, kinh doanh chính (Hội nghị Trung ương 3 Khóa XI yêu cầu hoàn thành trước năm 2015) và tập trung phát triển DNNN trong những ngành, lĩnh vực quan trọng có ý nghĩa then chốt của nền kinh tế quốc dân, chủ yếu thuộc các chuyên ngành kinh tế, kỹ thuật liên quan đến kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, dịch vụ công, ổn định kinh tế vĩ mô.

Nghiên cứu chỉnh sửa, giảm tỷ trọng xuống dưới 10%, thậm chí bãi bỏ sớm quy định cho phép DNNN được đầu tư “trái ngành” tối đa 30% tổng nguồn vốn đầu tư; vào các lĩnh vực ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán, mức vốn đầu tư Cty Nhà nước không được vượt quá 20% vốn điều lệ của tổ chức nhận góp vốn nhưng mức vốn góp của Cty mẹ và Cty con trong tổng Cty, tập đoàn không vượt quá mức 30% vốn điều lệ của tổ chức nhận góp vốn…

Thứ tư, về cơ chế quản lý DNNN, cần thực hiện quyền và trách nhiệm của chủ sở hữu Nhà nước đối với vốn và tài sản Nhà nước tại các DN, bảo đảm công khai, minh bạch về tài chính.

Đổi mới quản trị và cơ chế hoạt động của DNNN theo hướng chuyển sang tổ chức và hoạt động theo mô hình Cty cổ phần, Cty TNHH phù hợp với quy định của Luật DN, cạnh tranh bình đẳng trên thị trường đối với những hoạt động kinh doanh vị lợi nhuận…

Trước mắt, cần sửa đổi ngay những quy định không phù hợp liên quan đến vấn đề xác định giá trị DN, chọn đối tác chiến lược, bán cổ phần ưu đãi cho người lao động... Đồng thời, làm rõ hơn vai trò của chủ sở hữu hoặc người đại diện chủ sở hữu; quyền chủ động điều hành sản xuất, kinh doanh của tập đoàn với yêu cầu đầu tư của Nhà nước vì lợi ích chung; vai trò và cơ chế trách nhiệm, quyền lợi của hội đồng quản trị hoặc hội đồng thành viên.

Đặc biệt, sự phân cấp quản lý cần thống nhất và rõ ràng, gắn với chịu trách nhiệm liên đới của từng tổ chức, cá nhân trong quản lý đầu DNNN. Công khai các thông tin, quy trình, thủ tục, danh mục dự án, tăng cường công tác quản lý, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán các dự án đầu tư của DNNN.

Bên cạnh hệ thống giám sát Nhà nước cũng cần xem xét bổ sung quy định các hoạt động đầu tư công chịu sự giám sát của cộng đồng, xác lập quyền và trách nhiệm của cộng đồng trong vai trò giám sát đối với các hoạt động đầu tư của DNNN.

Báo cáo của Ban Chỉ đạo Đổi mới và Phát triển DN tại hội nghị tổng kết 10 năm sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN giai đoạn 2001 - 2010, diễn ra hôm 8/12/2011 cho biết: 10 năm qua, cả nước sắp xếp được trên 4.750 DN, trong đó CPH gần 3.390 DN (nếu tính cả thời gian trước đó là trên 5.370 DN, trong đó CPH gần 3.980 DN). Trong số này có 14 tổng Cty được sắp xếp theo các hình thức: Giải thể cơ quan văn phòng, sáp nhập, hợp nhất, chia tách. 8 tổng Cty 91 và 12 tổng Cty 90 đã được tổ chức lại để hình thành 11 tập đoàn kinh tế.

Các DN 100% vốn Nhà nước đã chuyển thành Cty TNHH một thành viên. Đồng thời, đã thành lập mới 128 DN 100% vốn Nhà nước, chủ yếu là chuyển từ đơn vị sự nghiệp có thu, đơn vị hạch toán phụ thuộc thành DN và trên cơ sở ban quản lý các dự án đã đầu tư.

Đến tháng 10/2011, cả nước còn 1.309 DNNN, trong đó có 452 DN an ninh, quốc phòng tham gia hoạt động công ích, 857 DN kinh doanh; tập trung hơn vào những ngành, lĩnh vực theo chốt, địa bàn quan trọng mà Nhà nước cần nắm giữ hoặc lĩnh vực mà DN thuộc các thành phần kinh tế khác ít hoặc chưa tham gia.

Hiện nay, cả nước có 101 tập đoàn, tổng Cty và 2 ngân hàng thương mại do Nhà nước giữa 100% vốn. Các Cty Nhà nước được tổ chức lại, hoạt động theo mô hình Cty mẹ - Cty con là bước đổi mới mối quan hệ giữa Cty mẹ - tổng Cty với các DN trong tổng Cty.

Còn theo số liệu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, đến nay đã có 12 tập đoàn kinh tế Nhà nước được thí điểm thành lập, trong đó 11 tập đoàn do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quyết định thành lập, 1 tập đoàn được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đề án CPH và thí điểm thành lập, ủy quyền cho Bộ Tài chính thành lập Cty mẹ. Hiện nay, 11 tập đoàn đang nắm giữ 30% tổng giá trị tài sản, 51% tổng vốn chủ sở hữu và gần 40% lao động của khu vực DNNN. Nếu tính trong tổng số DN của toàn bộ nền kinh tế, 11 tập đoàn chiếm tới 10% tổng giá trị tài sản, hơn 14% tổng số vốn chủ sở hữu và 7,6% lao động hợp đồng dài hạn. Hầu hết các tập đoàn đều được xây dựng trên nền tảng của các tổng Cty 91 trước đây, chiếm vị trí thống lĩnh thị trường ở những ngành, lĩnh vực then chốt của nền kinh tế.

Báo cáo của Ban Chỉ đạo Đổi mới và Phát triển DN cũng cho biết, hiệu quả hoạt động, năng lực cạnh tranh của DNNN được nâng lên; cơ bản đáp ứng được nhu cầu thiết yếu cho quốc phòng, an ninh; là một trong những công cụ quan trọng để Nhà nước điều tiết vĩ mô.

TS Nguyễn Minh Phong
Viện Nghiên cứu Phát triển Kinh tế - Xã hội Hà Nội