Trong các quy định hiện hành, yếu tố về trách nhiệm còn mờ nhạt, chưa rõ. Ảnh: TM

Việc nhận diện những tồn tại này là cơ sở quan trọng để đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về CKMB và TNGT trong hoạt động giải quyết KNTC. Qua đó, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.

Còn bất cập trong các quy định pháp luật

Thứ nhất, Luật Khiếu nại năm 2011 mới quy định trực tiếp nguyên tắc công khai tại Điều 4, trong khi các yếu tố minh bạch và TNGT chủ yếu được thể hiện gián tiếp thông qua các nguyên tắc như khách quan, dân chủ. Việc thiếu quy định trực tiếp và cụ thể về TNGT dẫn đến khó khăn trong việc xác định nghĩa vụ giải trình của cơ quan, người có thẩm quyền và hạn chế khả năng giám sát của người dân.

Việc quy định CKMB, giải trình trong mối quan hệ với vấn đề “trách nhiệm CKMB, giải trình” của cơ quan hành chính Nhà nước nói chung và cơ quan có thẩm quyền thanh tra, giải quyết KNTC còn chưa rõ ràng; thiếu vắng các quy định về trình tự, thủ tục để cơ quan này thực hiện TNGT chủ động.

Các quy định hiện hành về TNGT có xu hướng nghiêng về vấn đề “giải trình” hơn là “trách nhiệm”, yếu tố về trách nhiệm còn mờ nhạt, chưa rõ ràng, làm giá trị của các quy định về TNGT bị suy giảm. Vẫn còn thiếu đồng bộ trong các văn bản quy định về TNGT, ảnh hưởng đến quá trình triển khai thực hiện trên thực tế.

Về chủ thể thực hiện TNGT, trong các văn bản quy định chủ thể là tổ chức, người đại diện là người đứng đầu, chưa quy định cụ thể chủ thể là cá nhân cán bộ, công chức, viên chức, người có thẩm quyền lãnh đạo, quản lý. Phương thức giải trình chủ yếu là giải trình trong nội bộ, giải trình trước cấp trên, còn giải trình trước Nhân dân chưa được chú trọng.

Thứ hai, Điều 9 của Luật Khiếu nại quy định thời hiệu khiếu nại là 90 ngày. Trong khi đó, Điều 116 của Luật Tố tụng hành chính quy định thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính là 1 năm. Các quy định trên chưa thống nhất, gây khó khăn cho việc thi hành các quyết định hành chính và quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước.

Tại khoản 6 Điều 11 của Luật Khiếu nại quy định: “Thời hiệu, thời hạn khiếu nại đã hết mà không có lý do chính đáng” thì không được thụ lý giải quyết. Tuy nhiên chưa có hướng dẫn cụ thể về “lý do chính đáng” nên việc xem xét, giải quyết khiếu nại còn vướng mắc và chưa có sự thống nhất, ảnh hưởng đến quyền khiếu nại của công dân, cơ quan, tổ chức.  

Quy định về thời hạn thụ lý đơn khiếu nại tại Luật Khiếu nại và Nghị định số 124/2020/NĐ-CP chưa thống nhất (Luật Khiếu nại quy định là 10 ngày, Nghị định 124 quy định là 10 ngày làm việc).

Thứ ba, quy định của Luật Khiếu nại và Nghị định số 124/2020/NĐ-CP về vấn đề này còn chưa thống nhất. Luật Khiếu nại không quy định về việc công khai quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, trong khi đó, Nghị định số 124/2020/NĐ-CP quy định tại khoản 3 Điều 29 việc công khai các quyết định giải quyết khiếu nại (được hiểu là cả quyết định giải quyết lần đầu và lần hai). Điều này gây lúng túng cho quá trình tổ chức thực hiện.

Thứ tư, điểm a khoản 1 Điều 12 Luật Khiếu nại quy định người khiếu nại có quyền tự mình khiếu nại hoặc thông qua người đại diện hợp pháp để thực hiện khiếu nại theo quy định của pháp luật.

Tuy nhiên, do pháp luật chưa quy định cụ thể, thống nhất về phạm vi, hình thức và điều kiện của việc ủy quyền khiếu nại, nên trong thực tiễn áp dụng còn phát sinh cách hiểu và cách xử lý khác nhau giữa các cơ quan, nhất là đối với trường hợp ủy quyền cho luật sư hoặc người không có quan hệ nhân thân trực tiếp với người khiếu nại.

Thứ năm, quy định về xác minh nội dung tố cáo chưa minh định. Người giải quyết tố cáo có thể tự xác minh hoặc giao cho cơ quan thanh tra cùng cấp, cơ quan tổ chức khác xác minh nội dung tố cáo. Quy trình xác minh nội dung tố cáo được thực hiện bằng văn bản hàm chứa những nội dung như: Ngày tháng năm giao xác minh; người được giao xác minh nội dung tố cáo; họ tên địa chỉ người bị tố cáo; nội dung cần xác minh..., song không bao hàm họ tên và địa chỉ người tố cáo nhằm đảm bảo bí mật thông tin cho người tố cáo.

Tuy nhiên, vấn đề này cũng cần được xem xét lại. Bởi lẽ, căn cứ vào khoản 5 Điều 31 Luật Tố cáo năm 2018 thì người xác minh nội dung tố cáo hoặc được ủy quyền thực hiện xác minh sẽ được thực hiện các quyền và nghĩa vụ của người giải quyết tố cáo như yêu cầu người tố cáo đến làm việc.

Giả định người giải quyết tố cáo không thực hiện xác minh nội dung tố cáo, nhưng giao cho thanh tra hoặc cơ quan khác thực hiện xác minh. Điều này sẽ gây khó khăn cho cơ quan, cá nhân xác minh vì trong văn bản giao xác minh không bao hàm thông tin, địa chỉ người tố cáo, điều này ngăn trở người xác minh khi cần trao đổi hoặc cung cấp thêm thông tin.

Nền tảng quản lý công tác KNTC quốc gia đã chính thức đi vào hoạt động, giúp nâng cao tính CKMB của công tác này. Ảnh: Lan Anh

Thứ sáu, pháp luật hiện hành chưa tạo lập đầy đủ cơ sở pháp lý để người khiếu nại, người tố cáo tiếp cận thông tin và nhận được sự hỗ trợ pháp lý một cách thực chất. Vai trò của luật sư, trợ giúp viên pháp lý trong quá trình giải quyết khiếu nại chưa được quy định rõ về phạm vi tham gia, quyền tiếp cận hồ sơ và trách nhiệm phối hợp của cơ quan nhà nước.

Quy định về quyền của người khiếu nại, của luật sư, trợ giúp viên pháp lý còn bất cập: Luật Khiếu nại quy định người khiếu nại có quyền nhờ luật sư tư vấn về pháp luật và còn có thể ủy quyền cho luật sư khiếu nại để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Nếu là người thuộc đối tượng được trợ giúp pháp lý theo quy định của pháp luật thì được trợ giúp viên pháp lý tư vấn về pháp luật hoặc ủy quyền cho trợ giúp viên pháp lý khiếu nại để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Tuy nhiên, Luật chưa có hướng dẫn cụ thể về phạm vi được ủy quyền, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền khi có yêu cầu của luật sư như về yêu cầu cung cấp, sao chụp tài liệu…

Quy định về hình thức tố cáo và phương thức tiếp nhận đơn tố cáo được quy định tại Điều 22 và 23 Luật Tố cáo năm 2018 chưa tạo điều kiện thuận lợi cho người tố cáo thực hiện quyền của mình. Luật Tố cáo vẫn chưa tường minh trong vấn đề quy định cách thức, phương thức thực hiện tố cáo nhằm giúp người tố cáo có sự chọn lựa phù hợp với điều kiện bản thân.

Nhìn chung để tạo điều kiện tốt nhất cho người tố cáo pháp luật nên có những đặt định khác nhau về phương thức, phương tiện khác nhau nhằm chuyển tải đơn đến chủ thể có thẩm quyền giải quyết.

TS. Tạ Thu Thuỷ, Vụ Tổ chức cán bộ, Thanh tra Chính phủ. Ảnh: TH

Khó áp dụng quy định xử lý hành vi vi phạm pháp luật khiếu nại

Thực tiễn triển khai pháp luật về CKMB và TNGT trong giải quyết KNTC thời gian qua cho thấy nhiều kết quả tích cực. Quy trình, thủ tục giải quyết từng bước được chuẩn hóa; nhiều bộ, ngành, địa phương đã ban hành văn bản chỉ đạo, điều hành nhằm cụ thể hóa pháp luật và nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu. Cơ quan thanh tra các cấp đã giải quyết khối lượng lớn vụ việc KNTC, qua đó khẳng định vai trò là thiết chế kiểm soát quyền hành pháp, góp phần bảo vệ lợi ích của Nhà nước và quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.

Việc tổ chức đối thoại, công khai quy trình, ứng dụng công nghệ thông tin và kết nối cơ sở dữ liệu quốc gia về tiếp công dân, xử lý đơn KNTC đã góp phần nâng cao tính minh bạch và tạo điều kiện cho người dân giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, thực tiễn cũng bộc lộ không ít hạn chế, đơn cử như việc vi phạm quy định pháp luật về trình tự, thủ tục, thời hạn giải quyết khiếu nại vẫn diễn ra. Nhiều nơi chậm thụ lý, kéo dài thời gian hoặc không thông báo thụ lý, vi phạm nguyên tắc tuân thủ pháp luật. Hay như chất lượng giải quyết khiếu nại lần đầu chưa cao, một số nơi thụ lý cả những vụ việc không đủ điều kiện; giải quyết các vụ việc thuộc thẩm quyền còn chậm; việc đình chỉ giải quyết lần 2 chưa đảm bảo cơ sở pháp lý.

Bên cạnh đó, hiện nay quy định về các căn cứ đình chỉ, tạm đình chỉ giải quyết khiếu nại chưa rõ ràng khiến việc vận dụng trên thực tế lúng túng, thiếu thống nhất. Việc xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật KNTC thời gian qua còn gặp nhiều khó khăn.

Ngoài ra, thực tiễn có những hành vi vi phạm pháp luật khiếu nại, kể cả từ phía người khiếu nại cũng như người giải quyết và những người có trách nhiệm tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại nhưng vì chưa có quy định cụ thể hành vi, mức độ và biện pháp xử lý cụ thể dẫn đến khó áp dụng và làm giảm hiệu lực răn đe của pháp luật. Điều 67, 68 của Luật Khiếu nại mới chỉ xác định về đối tượng có hành vi vi phạm và nguyên tắc chung về xử lý hành vi vi phạm nên trên thực tế không khả thi.

Để khắc phục tình trạng không có chế tài, thiếu căn cứ, cơ sở pháp lý để xử lý cần có những quy định cụ thể như: nguyên tắc xử lý hành vi vi phạm, quy định các cấu thành về hành vi vi phạm, tương ứng với các chế tài cụ thể để áp hình thức xử lý cho từng hành vi vi phạm pháp luật khiếu nại.

Những hạn chế trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân như nhận thức chưa đầy đủ về vai trò của CKMB và TNGT; cơ chế kiểm soát và xử lý vi phạm chưa hiệu quả; cùng với đó là hạn chế về năng lực, ý thức trách nhiệm và đạo đức công vụ của một bộ phận cán bộ, công chức.; trong đó có sự thiếu đồng bộ trong quy định về CKMB và TNGT trong giải quyết KNTC.

Giải pháp hoàn thiện pháp luật

Từ những phân tích trên, có thể thấy việc hoàn thiện pháp luật về CKMB và TNGT trong hoạt động giải quyết KNTC là yêu cầu khách quan và cấp thiết. Pháp luật cần ghi nhận trực tiếp và rõ ràng hơn yêu cầu CKMB và TNGT như một nguyên tắc xuyên suốt trong toàn bộ quá trình giải quyết KNTC. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, nghiên cứu bổ sung quy định trực tiếp về bảo đảm tính CKMB và TNGT vào nguyên tắc giải quyết khiếu nại tại Điều 4 Luật Khiếu nại, nhằm khẳng định đây là yêu cầu bắt buộc trong toàn bộ quá trình thụ lý, xác minh và ban hành quyết định giải quyết khiếu nại.

Việc bổ sung cần quy định rõ: cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải thực hiện công khai thông tin theo đúng trình tự, thời hạn và hình thức luật định; bảo đảm người khiếu nại được tiếp cận đầy đủ thông tin liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình; đồng thời có nghĩa vụ giải trình về quyết định, hành vi của mình khi có yêu cầu hoặc khi có dấu hiệu vi phạm. Quy định này sẽ góp phần nâng cao tính minh bạch và hạn chế tình trạng thiếu trách nhiệm, tùy tiện trong quá trình giải quyết khiếu nại.

Thứ hai, nghiên cứu sửa đổi để thống nhất các quy định về thời hiệu và thời hạn trong giải quyết KNTC, nhằm bảo đảm tính minh bạch, rõ ràng và tránh tình trạng áp dụng pháp luật tùy tiện gây ảnh hưởng đến quyền khiếu nại của công dân.

Đồng thời, cần hướng dẫn cụ thể tiêu chí xác định “lý do chính đáng” đối với trường hợp không thụ lý giải quyết khiếu nại theo khoản 6 Điều 11 Luật Khiếu nại. Việc làm rõ khái niệm này nhằm hạn chế tình trạng vận dụng tùy nghi, bảo đảm mọi quyết định không thụ lý đều có căn cứ minh bạch, có thể kiểm tra, giám sát và người giải quyết khiếu nại phải chịu trách nhiệm giải trình đầy đủ trước công dân và cơ quan giám sát.

Thứ ba, nghiên cứu bổ sung quy định về các trường hợp đình chỉ hoặc tạm đình chỉ giải quyết khiếu nại, nhằm bảo đảm việc áp dụng pháp luật thống nhất, minh bạch và tạo cơ sở để cơ quan giải quyết khiếu nại giải trình rõ ràng với người dân về lý do chậm tiến độ hoặc tạm dừng xác minh.

Việc quy định rõ ràng các trường hợp nêu trên sẽ giúp cơ quan giải quyết khiếu nại công khai lý do đình chỉ hoặc tạm đình chỉ, đảm bảo tính minh bạch trong tiến độ giải quyết, tránh việc hiểu sai hoặc khiếu nại kéo dài, đồng thời nâng cao trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính trước công dân và trước cơ quan giám sát.

Thứ tư, nghiên cứu sửa đổi và thống nhất quy định về công khai quyết định giải quyết khiếu nại giữa Luật Khiếu nại và Nghị định số 124/2020/NĐ-CP, nhằm làm rõ phạm vi công khai là chỉ áp dụng đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hay bao gồm cả quyết định giải quyết khiếu nại lần hai.

Quy định thống nhất cần xác định rõ loại quyết định phải công khai, hình thức và thời điểm công khai, từ đó tạo cơ sở pháp lý để cơ quan giải quyết khiếu nại giải trình đầy đủ, kịp thời về kết quả giải quyết; đảm bảo người khiếu nại, cơ quan, tổ chức và xã hội tiếp cận thông tin một cách minh bạch; đồng thời hạn chế nguy cơ che giấu thông tin hoặc công khai không đầy đủ dẫn đến khiếu nại kéo dài.

Thứ năm, nghiên cứu hoàn thiện quy định về ủy quyền khiếu nại tại điểm a khoản 1 Điều 12 Luật Khiếu nại theo hướng rõ ràng, thống nhất và dễ áp dụng hơn. Cần làm rõ khái niệm “lý do khách quan khác” trong việc ủy quyền khiếu nại, ví dụ: người khiếu nại đang điều trị bệnh dài ngày; không thể di chuyển do điều kiện sức khỏe; đang chấp hành án phạt tù nhưng không thuộc trường hợp được gửi đơn trực tiếp; đang cư trú, làm việc xa nơi phát sinh khiếu nại và không thể về trực tiếp giải quyết trong thời gian hợp lý; hoặc các trường hợp bất khả kháng khác được pháp luật công nhận. Việc hoàn thiện nội dung này sẽ giúp bảo đảm tính minh bạch, thống nhất và khả thi trong áp dụng quy định về ủy quyền khiếu nại, đồng thời hạn chế các tranh chấp, lạm dụng trong thực tiễn.

Thứ sáu, quy định rõ trách nhiệm của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết khiếu nại khi tiếp nhận yêu cầu của luật sư, trợ giúp viên pháp lý, bao gồm: việc cung cấp thông tin; sao chụp, sao chép tài liệu; thời hạn cung cấp; hình thức cung cấp; và các trường hợp được từ chối cung cấp tài liệu theo quy định pháp luật (ví dụ: tài liệu mật, tài liệu chưa được công bố theo trình tự). Việc hướng dẫn này phải bảo đảm đồng thời quyền tiếp cận thông tin của người khiếu nại và nghĩa vụ bảo mật thông tin của cơ quan nhà nước.

Cần có quy định thống nhất về việc sao chụp, sao chép tài liệu và chứng cứ liên quan đến nội dung khiếu nại, bao gồm trình tự yêu cầu, phạm vi tài liệu được sao chụp, phí sao chụp (nếu có), trách nhiệm bảo mật của người được cung cấp tài liệu. Hướng dẫn phải bảo đảm áp dụng thống nhất giữa các cơ quan, tránh tình trạng nơi cho sao chụp, nơi từ chối, gây khó khăn cho người khiếu nại và người đại diện hợp pháp.

Ngoài ra, cần bổ sung quy định cụ thể về trình tự, thủ tục tham gia của luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính, gồm: điều kiện đăng ký tham gia, quyền và nghĩa vụ trong đối thoại, tham gia thu thập tài liệu, quyền yêu cầu giải trình, thời điểm được tiếp cận hồ sơ, và trách nhiệm phối hợp với cơ quan giải quyết khiếu nại.

Thứ bảy, nghiên cứu mở rộng phạm vi các hình thức và phương thức tiếp nhận tố cáo được quy định tại Điều 22, Điều 23 Luật Tố cáo năm 2018, nhằm tạo điều kiện thuận lợi hơn cho người có quyền tố cáo thực hiện quyền của mình. Việc mở rộng và chuẩn hóa các hình thức tiếp nhận tố cáo không chỉ tạo điều kiện thuận lợi cho người tố cáo, mà còn góp phần nâng cao hiệu quả quản lý, tăng cường minh bạch và bảo đảm quyền tố cáo theo Hiến pháp và pháp luật.

Thứ tám, nghiên cứu quy định rõ trách nhiệm và điều kiện bảo đảm cho hoạt động xác minh nội dung tố cáo trong trường hợp người giải quyết tố cáo không trực tiếp thực hiện việc xác minh mà giao cho cơ quan thanh tra hoặc cơ quan, tổ chức khác tiến hành xác minh. Việc quy định đầy đủ và rõ ràng các nội dung trên sẽ góp phần bảo đảm tính hiệu lực, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quá trình giải quyết tố cáo. 

Hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện CKMB và TNGT là yêu cầu thường xuyên, lâu dài, đòi hỏi sự đồng bộ giữa hoàn thiện thể chế, nâng cao trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền và tăng cường giám sát trong quá trình tổ chức thực hiện.